Invalidity of administrative acts based on O.U.G. No. 77/2013 and inapplicability of Law No. 161/2003 to special-status penitentiary officials.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Vaslui sub nr. x din 28 octombrie 2014, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Vaslui, "Anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2414 din 13 august 2013 (dispoziţie care vizează transformarea postului de şef birou l-resurse umane, ocupat prin examen, în postul de ofiţer principal I-resurse umane), ca fiind emis în baza unor dispoziţii declarate neconstituţionale din O.U.G. nr. 77/2013; Anularea Deciziei nr. 56 din 29 august 2013, emisă de directorul Penitenciarului Vaslui, ca efect al admiterii primului petit; Reîncadrarea pe funcţia de şef birou I-resurse umane şi formare profesională, deţinută anterior punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013; Recalcularea şi plata unor despăgubiri, reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de şef birou I-resurse umane şi salariul aferent funcţiei de execuţie în care am fost mutat prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 8 august 2013 până la data reîncadrării pe funcţia deţinută anterior; Obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată, constând în taxele judiciare de timbru".

La primul termen de judecată, Tribunalul Vaslui, verificându-şi competenţa, din oficiu a invocat excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, în raport de dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Prin Sentinţa nr. 26/CA/din 26 ianuarie 2015, Tribunalul Vaslui şi-a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii de faţă în favoarea Curţii de Apel Iaşi, unde pricina a fost înregistrată sub nr. x/2015.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 75//2015 pronunţată în data de 8 aprilie 2015, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi de Penitenciarul Vaslui, respingând şi acţiunea promovată de reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Vaslui, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 75 din data de 8 aprilie 2015 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea recursului recurentul a menţionat că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că acţiunea sa este neîntemeiată.

În primul rând, Raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu statut special din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor sunt reglementate prin lege specială, respectiv Legea nr. 293/2004.

La articolul 53 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 293/2004 se prevede că Funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare au dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu, pe de o parte, iar pe de altă parte, posibilitatea de modificare a raporturilor de serviciu numai în cazurile şi în condiţiile reglementate de această lege. Eliberarea lor din funcţie în baza altor criterii şi cu trimitere la legislaţia specific altei categorii de personal din alte instituţii publice reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia România.

În al doilea rând, cu toate că dispoziţiile art. 3 din O.U.G. nr. 77/2003 (ce au stat la baza transformării postului) au fost declarate neconstituţionale, instanţa de fond consideră că măsura dispusă este corectă, atâta timp cât o atare prevedere o regăsim şi în dispoziţiile Legii nr. 161/2003, Cartea a II-a,Titlul III, articolul XVI, alin. (2).

Susţine recurentul că aserţiunea instanţei este total greşită, raportat la faptul că dispoziţiile Legii nr. 161/2003 nu au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2414/C/2013, întrucât la articolul XV alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se prevăd următoarele: "în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, autorităţile şi instituţiile publice prevăzute la articolul 5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, au obligaţia de a armoniza statutele special cu prevederile prezentului titlu, cu consultarea şi avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici", nefăcând nici o referire şi la funcţionarii publici cu statut special din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, cărora li se aplică dispoziţiile Legii nr. 293/2004.

De altfel, dacă se parcurge Lista cuprinzând funcţiile publice din Anexa la Titlul II din Legea nr. 161/2003 se poate observa că nu se regăseşte enumerate nici o funcţie din cele cuprinse în Legea nr. 293/2004.

În continuare, susţine recurentul că, analizându-se dispoziţiile Legii nr. 161/2003 se poate observa că aplicabilitatea acesteia a fost circumscrisă perioadei 1 iunie 2003 - 15 iulie 2003, în acest sens fiind emisă şi H.G. nr. 504/2003 pentru aprobarea Programului de aplicare a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Postul de şef Birou I (resurse umane şi formare profesională) din cadrul Penitenciarului Vaslui a fost prevăzut cu ocazia emiterii Statelor de organizare din anii 2000; 2006 precum şi actualul Stat de organizare emis în anul 2008. Cu toate că era în vigoare Legea nr. 161/2003, la momentul editării Statelor de organizare ale Penitenciarului Vaslui din anii 2006 şi 2008, se presupune că erau îndeplinite toate condiţiile prevăzute în acest sens de Legea nr. 293/2004, structura organizatorică a Biroului Resurse Umane şi Formare Profesională (1 funcţie de şef birou, 1 funcţie de ofiţer formare profesională, 1 funcţie de agent se resurse umane), rămânând neschimbată până la data emiterii O.M.J. nr. 2414/2013.

Prin Adresa nr. x 27 august 2013, Administraţia Naţională a Penitenciarelor transmite unităţilor penitenciare că, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 şi a O.M.J. nr. 2414 din 13 august 2013 obligaţia de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcţiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, iar pentru cei ale căror funcţii s-au transformat, deciziile de numire, să cuprindă ca temei legal prevederile O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, precum şi O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, nefăcând nici o trimitere la dispoziţiile din Legea nr. 161/2003, invocată de către instanţa de fond precum şi în cuprinsul întâmpinărilor făcute de intimaţi.

Apreciază recurentul că deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul actelor normative iar instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant toţi cei trei intimaţi, respectiv Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Vaslui, au formulat întâmpinări, solicitând în esenţă, respingerea recursului, ca nefondat şi pe cale de consecinţă menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Recurentul - reclamant a formulat Răspuns la întâmpinările formulate de intimaţii - pârâţi, în cuprinsul căruia menţionează că apărările acestora sunt neîntemeiate şi nelegale.

Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 31 octombrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Ulterior, avându-se în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 19 februarie 2019.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în considerarea următoarelor argumente:

Prin cererea dedusă judecăţii reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Vaslui, "Anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2414 din 13 august 2013; Anularea Deciziei nr. 56 din 29 august 2013, emisă de directorul Penitenciarului Vaslui, ca efect al admiterii primului petit; Reîncadrarea pe funcţia de şef birou I-resurse umane şi formare profesională, deţinută anterior punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013; Recalcularea şi plata unor despăgubiri, reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de şef birou I-resurse umane şi salariul aferent funcţiei de execuţie în care am fost mutat prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 8 august 2013 până la data reîncadrării pe funcţia deţinută anterior; Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată, constând în taxele judiciare de timbru".

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului reţinând, în esenţă că Biroul Resurse Umane şi Formare Profesională din cadrul Penitenciarului Vaslui nu avea ocupate, la data emiterii Deciziei nr. 56/2013, cel puţin 5 posturi de execuţie şi acesta a fost motivul declarat pentru care s-a propus transformarea funcţiei de şef de birou în funcţie de execuţie. Raportat la această situaţie de fapt, a considerat prima instanţă că, independent de efectele pe care Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curţii Constituţionale le-a avut în ceea ce priveşte O.U.G. nr. 77/2013, Ministerului Justiţiei şi structurilor subordonate acestuia nu le-a fost restrâns dreptul de a-şi stabili propriile structuri organizatorice şi statele de organizare corespunzătoare acestora şi, chiar dacă Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 a fost emis în vederea "implementării dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2013, aceasta nu înseamnă că, cel puţin măsura transformării funcţiei de şef birou într-o funcţie de execuţie se plasează în afara cadrului constituţional, din moment ce prevederile art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2013 nu fac altceva decât să reia prevederile cuprinse în art. XVI alin. (2) lit. a) din Cartea a II-a, Titlul III din Legea nr. 161/2003, care stabilesc că " Structura organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte cerinţa ca pentru constituirea unui birou să existe un număr minim de 5 posturi de execuţie".

Această soluţie nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în speţa de faţă, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 56 din data de 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui, în baza O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 precum şi a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2414/C din 13 august 2013, recurentul - reclamant A. a fost numit cu efect retroactiv, începând cu data de 8 august 2013, pe o funcţie de execuţie, respectiv cea de ofiţer principal I, acesta având anterior funcţia de conducere de şef birou I - Resurse Umane şi Formare Profesională.

Prin Ordinul M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, emis avându-se în vedere prevederile art. 1, art. 3, art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013, anexa nr. 3 pct. I, B din H.G. nr. 652/2009, art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din A.N.P., art. 5, art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile A.N.P., art. 2 lit. m) din Anexa la Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 1662/C/2011, s-au aprobat modificările din statele de funcţionare ale A.N.P. şi unităţilor subordonate, precum şi structurile organizatorice ale A.N.P. şi unităţilor subordonate.

Astfel, prin acest ordin s-a procedat la implementarea prevederilor O.U.G. nr. 77 din 29 iunie 2013, în situaţia particulară a recurentului - reclamant din prezenta cauză procedându-se la transformarea funcţiei de conducere pe care o ocupa, în funcţie de execuţie.

Prin Adresa nr. x din 27 august 2013 (dosar fond) Administraţia Naţională a Penitenciarelor a transmis penitenciarelor, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 şi a O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013 obligaţia de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcţiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, pentru cei ale căror funcţii s-au transformat, cu indicaţia ca deciziile de numire ale celor în cauză să aibă ca temei legal O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, precum şi O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013.

Din cuprinsul actelor analizate - Adresa nr. x din 27 august 2013, Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 şi Decizia nr. 56 din 29 august 2013, Înalta Curte constată că temeiul mutării recurentului - reclamant de pe funcţia de conducere pe o funcţie de execuţie, ca urmare a transformării primei funcţii, îl constituie dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013, neavând nici o relevanţă faptul că în O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013 sunt invocate şi alte temeiuri de drept care permit Ministrului Justiţiei să adopte măsuri ca cele din cauza de faţă, situaţie în care legalitatea ordinului contestat în cauză se verifică prin raportare la dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013.

O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului şi a ministerelor, a prevăzut, printre altele, desfiinţarea unor posturi vacante din anumite instituţii şi autorităţi publice, reducerea numărului total de posturi ocupate, modificarea structurilor funcţionale, transformarea posturilor de conducere desfiinţate în posturi de execuţie, urmărindu-se, în principal, desfiinţarea posturilor vacante la autorităţile vizate, conform art. 1 lit. a) - m).

În temeiul O.U.G. nr. 77/2013 a fost emisă H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, prin care a fost modificat numărul maxim de posturi în toate unităţile subordonate Ministerului Justiţiei.

Prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 136 din 25 februarie 2014, Curtea Constituţională a admis obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 privind stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, sunt neconstituţionale, raportat la art. 115 alin. (6) din Constituţie.

Curtea Constituţională a constatat că Legea privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 este neconstituţională în ansamblul său, iar viciul neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege, respectiv O.U.G. nr. 77/2013, aceasta încetând să mai producă efecte juridice în conformitate cu dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie.

Astfel, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, Ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament, prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin acte normative cu caracter de lege, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).

Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).

Potrivit dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, "Guvernul are o competenţă normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie, cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire. Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe simple şi ordonanţe de urgenţă" (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011).

Curtea Constituţională a reţinut, prin Decizia nr. 55/2014, faptul că neconstituţionalitatea extrinsecă a actului - O.U.G. nr. 77/2013 - afectează actul normativ în ansamblul său (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008). De asemenea, viciul de neconstituţionalitate extrinsec nu poate fi acoperit prin lege. De aceea, Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor este neconstituţională în ansamblul său.

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, constatarea neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 sau Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010).

Aşadar, Înalta Curte reţine că neconstituţionalitatea Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizează şi ordonanţa de urgenţă, care urmează a-şi înceta efectele juridice în condiţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie.

Atât considerentele cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).

Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept. Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ, normă astfel devenită inexistentă.

Prin urmare, actul administrativ emis în baza textului normativ declarat neconstituţional devine lipsit de orice fundament legal.

În situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.

Cu privire la acest aspect, poate fi amintită şi decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.

Faţă de aceste considerente, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului în mod greşit a soluţionat cauza " independent de efectele pe care Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curţii Constituţionale le-a avut în ceea ce priveşte O.U.G. nr. 77/2013", poziţia Curţii Constituţionale pe acest aspect fiind fără echivoc.

Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionale a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 77/2013 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.

Prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 77/2013 iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.

Instanţa constituţională, prin Decizia nr. 55/2014 a reamintit jurisprudenţa sa anterioară derivată din controlul de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 37/2009 şi 105/2009, cu privire la care şi Înalta Curte are o bogată jurisprudenţă prin care s-a statuat asupra nelegalităţii actelor administrative emise în temeiul ordonanţelor de urgenţă declarate neconstituţionale.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a statuat, în acord cu jurisprudenţa sa, că lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora.

Potrivit art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

Din interpretarea coroborată a acestor dispoziţii rezultă că în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a unei ordonanţe într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.

Pe cale de consecinţă, actele şi măsurile adoptate în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, drept urmare, se impune a fi anulate.

În speţa de faţă, reclamantul a solicitat anularea actului administrativ de eliberare din funcţia de conducere, temeiul juridic al cererii sale fiind articolul 9 din Legea nr. 554/2004.

După cum s-a arătat anterior, măsurile contestate au avut la bază aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 77/2013, care a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014.

Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul O.U.G. nr. 77/2013.

Aşadar, actul normativ în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013 - a fost declarat neconstituţional, iar autoritatea legislativă nu a procedat la punerea în acord a legii cu dispoziţiile Constituţiei, aşa cum prevede articolul 147 din Constituţie, în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, limitându-se la a respinge, prin Legea nr. 92/2014, Ordonanţa nr. 77/2013, fără a stabili măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei, aşa cum impuneau dispoziţiile art. 115 alin. (8) din Constituţie.

Astfel, Înalta Curte apreciază ca fiind fondată susţinerea recurentului, în sensul că actele şi măsurile adoptate în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, drept urmare, se impune a fi anulate, reţinând că sunt îndeplinite prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care actele administrative a căror anulare s-a cerut au fost emise în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 77/2013, constatate a fi neconstituţionale.

Pe acest considerent, Înalta Curte, reţinând că soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, nu a fost atacată, căpătând astfel autoritate de lucru judecat, urmează a admite recursul şi a casa în parte sentinţa civilă recurată, urmând a proceda la rejudecarea în fond a cauzei.

Analizând pe fond acţiunea dedusă judecăţii, în rejudecare, instanţa de control juridic reţine că raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici din cadrul Administraţiei Penitenciarelor sunt reglementate prin lege specială, respectiv Legea nr. 293/2004 (republicată cu modificările şi completările ulterioare), în cuprinsul acestei legi, la art. 53 alin. (1) şi (2) fiind prevăzut, pe de-o parte, dreptul la stabilitatea raporturilor de serviciu, iar pe de altă parte, posibilitatea de a modifica raporturile de serviciu numai în cazurile şi în condiţiile reglementate de această lege.

Prin urmare, reţine Înalta Curte că eliberarea din funcţie a funcţionarilor publici cu statut special, cum este cazul recurentului - reclamant, în baza altor criterii reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de serviciu, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.

În speţa de faţă recurentul - reclamant a fost direct afectat de dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013, deoarece, în baza acestor dispoziţii legale, pârâtul Ministerul Justiţiei a emis Ordinul nr. 2414/C din 13 august 2013, în urma căruia au fost schimbate statele de organizare din cadrul ANP, precum şi structurile subordonate acesteia.

De asemenea, în baza aceloraşi dispoziţii legale, respectiv O.U.G. nr. 77/2013, avându-se în vedere şi O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, Directorul Penitenciarului Vaslui a emis Decizia nr. 56 din data de 29 august 2013, prin care recurentul - reclamant a fost trecut de pe funcţia de conducere- Şef birou I - Resurse Umane şi Formare Profesionala, pe funcţia de execuţie nou înfiinţată - respectiv ofiţer principal I.

Deoarece O.U.G. nr. 77/2013 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, instanţa de control judiciar, în rejudecare, apreciază că actele emise în temeiul acesteia, respectiv O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, în partea care îl vizează pe recurentul - reclamant, precum şi decizia penitenciarului Vaslui nr. 56 din 29 august 2013, sunt nelegale şi se impune a fi anulate.

Înalta Curte nu poate împărtăşi opinia exprimată de judecătorul fondului, care în mod greşit a considerat că măsura dispusă este corectă din moment ce aceeaşi prevedere o regăsim şi în dispoziţiile Legii nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, articolul XVI alin. (2), având în vedere, pe de o parte, că dispoziţiile acestei legi nu fac nici o referire la funcţionarii publici cu statul special din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. XV alin. (1) din Legea nr. 161/2003, conform cărora " (1) În termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, autorităţile şi instituţiile publice prevăzute la art. 5 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare, au obligaţia de a armoniza statutele speciale cu prevederile prezentului titlu, cu consultarea şi avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici", iar pe de altă parte, nu dispoziţiile Legii nr. 161/2003 au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2414/C din 13 august 2013, ci dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2013.

În plus, instanţa de control judiciar constată, parcurgând Lista cuprinzând funcţiile publice cuprinse în Anexa la Titlul III din Legea nr. 161/2003, că nu se regăseşte nici o funcţie din cele cuprinse în Legea nr. 293/2004. Totodată, analizând dispoziţiile Legii nr. 161/2003, Înalta Curte reţine că aplicabilitatea acesteia a fost circumscrisă perioadei 1 iunie 2003 - 15 iulie 2003, în acest sens fiind emisă şi Hotărârea de Guvern nr. 504 din 24 aprilie 2003 pentru aprobarea Programului de aplicare a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitat demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

În cauza dedusă judecăţii, raporturile de serviciu au fost modificate în condiţiile prevăzute de Legea 293/2004 dar pentru cazurile prevăzute de O.U.G. nr. 77/2013, neconstituţională.

Postul de Şef Birou I - Resurse Umane şi Formare profesională din cadrul Penitenciarului Vaslui a fost prevăzut cu ocazia emiterii Statelor de organizare din anii 2000, 2006 precum şi Statul de organizare emis în 2008. În condiţiile în care organigrama unităţii penitenciare a fost aprobată în acea perioadă de autoritatea competentă (Ministrul Justiţiei), se prezumă că erau îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea nr. 293/2004, în ceea ce priveşte structura organizatorică a Biroului Resurse Umane şi Formare Profesională.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere şi Adresa nr. x din 27 august 2013, prin care Administraţia Naţională a Penitenciarelor transmite unităţilor penitenciare, în aplicarea H.G. nr. 574/2013 şi a O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, obligaţia de a adopta măsurile care se impun pentru emiterea actelor administrative de numire în funcţiile nou create, începând cu data de 8 august 2013, menţionându-se totodată că, pentru cei ale căror funcţii s-au transformat, deciziile de numire vor conţine, la temeiul legal, O.U.G. nr. 77/2013, H.G. nr. 574/2013 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei precum şi O.M.J. nr. 2414/C din 13 august 2013, nefăcându-se astfel nici o trimitere la dispoziţiile din Legea nr. 161/2003, reţinută greşit de instanţa de fond.

Prin urmare, funcţionarilor publici cu statut special, cum este cazul recurentului - reclamant, li se aplică dispoziţiile Legii nr. 293/2004, nicidecum cele cuprinse de Legea nr. 161/2003.

Instanţa de control judiciar, în rejudecare, nu poate avea în vedere apărările pârâtului Ministerul Justiţiei, din cuprinsul întâmpinării, în sensul că ordinul a fost emis nu doar în baza O.U.G. nr. 77/2013, ci a avut în vedere şi alte acte normative "care îşi menţin valabilitatea şi aplicabilitatea în ceea ce priveşte competenţa conducătorilor autorităţilor în cauză de a adopta măsuri de reorganizare, prin transformarea posturilor", în condiţiile în care, în prezenta cauză nu s-a pus în discuţie competenţa de emitere a ordinului, ci conţinutul său, faptul că a fost dat în scopul implementării prevederilor O.U.G. nr. 77 din 29 iunie 2013.

Astfel, parte din actele invocate privesc competenţa ministrului sau statutul personalului. În plus, H.G. nr. 574/2013 a fost emisă în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, declarată neconstituţională.

Or, în ipoteza neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 77/2013, este evident că şi actul administrativ emis în aplicarea sa, H.G. nr. 574/2013 nu îşi produce efectele.

Mai mult, Legea nr. 161/2003 nu se numără printre actele normative în baza cărora au fost emise actele administrative.

În ceea ce priveşte Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisa de Directorul Penitenciarului Vaslui prin care recurentul - reclamant a fost numit pe funcţia de execuţie, ca urmare a punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013 şi a Ordinului MJ nr. 2414/C din 13 august 2013, fiind un act subsecvent ordinului anulat parţial, se impune, de asemenea, a fi anulat pe aceleaşi considerente.

Fiind anulate actele administrative prin care s-a dispus numirea reclamantului pe funcţie de execuţie, se impune şi repunerea acestuia în situaţia anterioară emiterii acestor acte, respectiv reîncadrarea pe funcţia de Şef birou I - Resurse Umane şi Formare Profesională, funcţie deţinută anterior punerii în aplicare a dispoziţiilor din O.U.G. nr. 77/2013.

În ce priveşte despăgubirile solicitate de reclamant, respectiv drepturile salariale constând în diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de Şef Birou I - Resurse Umane şi Formare Profesională şi drepturile salariale aferente funcţiei de execuţie în care a fost mutat acesta, Înalta Curte constată că şi acest capăt de cerere este întemeiat, în condiţiile în care reclamantul a fost schimbat din funcţia deţinută în baza unor acte administrative care nu au temei legal, astfel că este îndreptăţit la plata unor despăgubiri pentru perioada cuprinsă între data de 8 august 2013 (data de la care a operat efectiv schimbarea din funcţie) şi până la data reintegrării efective pe funcţia deţinută anterior. Plata acestor despăgubiri este în sarcina Penitenciarului Vaslui, care are calitatea de angajator, acest pârât urmând a efectua demersurile ce se impun faţă de ordonatorul secundar şi ordonatorul principal de credite, respectiv M.J. şi A.N.P., care au competenţa legală de a pune la dispoziţie sumele necesare pentru plata acestor despăgubiri.

Perioada pentru care se cuvin reclamantului despăgubirile a fost stabilită începând cu data la care a fost mutat pe o funcţie de execuţie, prin Decizia nr. 56 din 29 august 2013, având în vedere că actele prin care s-a adoptat această măsură sunt lipsite de temei legal, fiind afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei în baza căreia au fost emise, iar ulterior publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 55 din 5 februarie 2014, autoritatea legislativă nu a luat măsurile ce se impuneau pentru punerea în acord a legislaţiei cu Constituţia şi nu a reglementat situaţia efectelor juridice produse pe perioada în care O.U.G. nr. 77/2013 a produs efecte juridice. Totodată, această situaţie a determinat ca actele contestate de reclamant să fie contrare prevederilor art. 53 din Legea nr. 293/2004, care reglementează dreptul funcţionarilor publici din sistemul penitenciar la stabilitatea raporturilor de serviciu şi faptul că acestea se pot modifica numai în condiţiile prevăzute de lege.

Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, va admite recursul, va casa în parte sentinţa civila recurată şi, în rejudecare, reţinând că sunt îndeplinite prevederile art. 9, alin. (3), 4) şi 5) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, va admite acţiunea, va anula în parte Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2414/C din 13 august 2013, în ceea ce priveşte transformarea postului de şef birou I - Resurse Umane ocupat de recurent, va anula Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui, va dispune reîncadrarea reclamantului pe funcţia de Şef Birou I Resurse Umane şi Formare Profesională, obligând Penitenciarul Vaslui să plătească reclamantului drepturile salariale constând în diferenţa dintre drepturile aferente funcţiei de Şef Birou I Resurse Umane şi Formare Profesională şi drepturile aferente funcţiei de execuţie, în care a fost mutat în baza actelor anulate. Totodată, va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei civile recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 75/2015 din 8 aprilie 2015 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa civilă recurată şi, în rejudecare

Admite acţiunea, anulează în parte Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2414/C din 13 august 2013, în ceea ce priveşte transformarea postului de şef birou I - Resurse Umane ocupat de recurent.

Anulează Decizia nr. 56 din 29 august 2013 emisă de Directorul Penitenciarului Vaslui,

Dispune reîncadrarea reclamantului pe funcţia de Şef Birou I Resurse Umane şi Formare Profesională.

Obligă Penitenciarul Vaslui să plătească reclamantului drepturi salariale constând în diferenţa dintre drepturile aferente funcţiei de Şef Birou I Resurse Umane şi Formare Profesională şi drepturile aferente funcţiei de execuţie, în care a fost mutat în baza actelor anulate.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei civile recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM