Judicial suspension of administrative acts barred where substantive annulment suit already rejected on merits despite lack of finality

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 2 aprilie 2018 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, suspendarea executării actului administrativ constând în fişa de evaluare anuală pentru anul şcolar 2016 - 2017 emisă de pârât pe numele său, precum şi plata cheltuielilor de judecată.

Ulterior, la data de 23 aprilie 2018, reclamantul a solicitat completarea cererii introductive cu un nou capăt de cerere şi anume suspendarea executării şi a actului administrativ constând în Ordinul MEN nr. 3545 din 11 aprilie 2018 ce priveşte încetarea contractului de management educaţional nr. x din 19 august 2015 încheiat între reclamant, în calitate de inspector şcolar general al Inspectoratului Şcolar Judeţean Suceava, şi pârât, cu eliberarea sa din funcţia de inspector şcolar general.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 68 din 9 mai 2018, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare precizată şi modificată, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale Bucureşti şi a dispus suspendarea executării hotărârii comisiei de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, Direcţia Generală Inspecţie şi Control, Direcţia Inspecţie Şcolară şi Evaluare nr. x din 27 martie 2018, de menţinere a evaluării emise de comisia de evaluare din cadrul Inspectoratului Şcolar al Judeţului Suceava, cuprinsă în fişa de evaluare, a fişei anuale pentru anul şcolar 2016 - 2017, nr. x din 2 februarie 2018, şi a Ordinului nr. 3545 din 11 aprilie 2018 privind încetarea contractului de management educaţional nr. x din 19 august 2015, încheiat între Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi reclamant, şi eliberarea din funcţia de inspector şcolar general a reclamantului, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 68 din 9 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată este nelegală şi netemeinică, având în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 9 şi art. 10 alin. (5) din anexa la O.M.E.N. nr. 4315/2014, instituţia recurentă este obligată doar la comunicarea fişelor de evaluare şi nu a raportului de evaluare întocmit de comisiile de evaluare sau de contestaţii.

Mai arată că împrejurarea că fişa de evaluare transmisă nu corespundea modelului aprobat de O.M.E.N. nr. 4315/2014 a fost rectificată pe calea contestaţiei, prin introducerea coloanei "autoevaluare", această omisiune neputând limita corecta apreciere a comisiei de contestaţii şi nici nu contravine sensului şi semnificaţiei procedurii de contestare administrativă, întrucât chiar în cursul acestei proceduri a fost trimisă o nouă fişă de autoevaluare completată.

Susţine că potrivit dispoziţiilor art. 7, art. 9 alin. (1) şi art. 10 alin. (5) din O.M.E.N. nr. 4315/2014, raportul de evaluare este aprobat de secretarul de stat şi nu de ministrul educaţiei naţionale, aspect ce reiese şi din raportul de evaluare de la dosar. Ulterior finalizării procedurii de contestaţie, ministrul educaţiei naţionale aprobă raportul de evaluare, aspect care, de asemenea, reiese din raportul încheiat în urma soluţionării contestaţiei.

În ceea ce priveşte suspendarea executării actului administrativ, arată că raportat la dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei pagubei.

Consideră că reclamantul nu a demonstrat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ţinând cont de faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, iar pentru dovedirea acestei condiţii nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi arată că nu este incidentă niciuna dintre condiţiile menţionate în deciziile invocate cu titlu de jurisprudenţă, respectiv ca actul administrativ să fi fost emis de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei legale, să fi fost emis în baza unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, actul administrativ să nu fi fost motivat ori să fi fost modificat în mod important pe calea recursului administrativ.

Precizează că motivele de nelegalitate invocate de reclamant în susţinerea cazului bine justificat presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi nu se circumscriu condiţiei prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât mai arată că, în temeiul art. 255 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în urma desfacerii contractului de management, reclamantul se va întoarce la catedra rezervată.

Referitor la cea de-a doua condiţie, apreciază că reclamantul nu a demonstrat iminenţa producerii unei pagube importante, executarea actului neputând fi considerată o pagubă, întrucât măsura eliminării din examen are ca rol descurajarea absolvenţilor de liceu de a frauda examenul de bacalaureat.

În eventualitatea menţinerii soluţiei de admitere a cererii de suspendare, susţine că aceasta ar conduce la o anulare implicită a hotărârilor Comisiei de Contestaţii fără cercetarea fondului cauzei.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul - reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate.

Arată că recurentul-pârât a recunoscut că motivările fişei de evaluare şi hotărârii comisiei de contestaţii nu i-au fost comunicate, după cum a recunoscut şi că fişa tip de evaluare a fost modificată în prima fază de elaborare, prin eliminarea rubricii corespunzătoare autoevaluării.

Consideră că, având în vedere aceste aspecte, prima instanţă a apreciat corect asupra aparenţei de nelegalitate a actelor administrative atacate, sens în care a dispus suspendarea executării acestora.

II. Cu privire la fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, suspendarea executării actului administrativ constând în fişa de evaluare anuală pentru anul şcolar 2016 - 2017 emisă de pârât pe numele său, iar prin cererea completatoare depusă la data de 23 aprilie 2018, reclamantul a solicitat şi suspendarea executării Ordinului MEN nr. 3545 din 11 aprilie 2018.

Cererea de suspendare a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei (...)".

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia.

Prin urmare, instanţa poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În recurs, Înalta Curte constată că, în cauză, nu mai pot fi susţinute elementele invocate în primă instanţă în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anularea actelor administrative a căror suspendare se solicită în prezenta cauză, respectiv a fişei de evaluare anuală pentru anul şcolar 2016 - 2017 emise de pârât şi a Ordinului MEN nr. 3545 din 11 aprilie 2018 privind încetarea contractului de management educaţional nr. x din 19 august 2015.

Astfel, prin Sentinţa nr. 128 din 13 noiembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată şi a respins cererea de chemare în judecată având ca obiect "anulare act administrativ" formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, ca neîntemeiată.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, soluţia pronunţată constituie un argument în susţinerea neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, întrucât această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de legalitate a actelor administrative atacate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate asupra legalităţii actelor contestate, pronunţându-se în sensul validării acestora.

Cu alte cuvinte, confirmarea pe fond a legalităţii actului administrativ de către instanţa care a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare şi care a avut posibilitatea administrării unui probatoriu complex şi analizării actului dedus judecăţii sub toate aspectele, într-o procedură ce excede limitelor impuse acţiunii având ca obiect suspendarea executării actului administrativ şi pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie, face de prisos analiza, la nivel aparent, a legalităţii actului administrativ.

În consecinţă, având în vedere că a fost dovedit un caz bine justificat, nu se mai impune analizarea condiţiei prejudiciului iminent, această condiţie neputând fi analizată în lipsa existenţei cazului bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiţii să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, se impune respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. coroborat cu art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva Sentinţei nr. 68 din 9 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal; va casa hotărârea recurată şi, rejudecând: va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva Sentinţei nr. 68 din 9 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează hotărârea recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 februarie 2019.

Procesat de GGC - MM