Direct effect of EU state aid approval without national implementing legislation: no enforceable right to compensation for unharvested timber

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 18 aprilie 2014 în Dosarul nr. x/2014, pe rolul Curţii de Apel Cluj -, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, solicitând anularea Adresei nr. x/17.04.2014 raportat la anul 2011 ca fiind netemeinică şi nelegală, emisă cu exces de putere, prin care Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a comunicat refuzul/avizul negativ la solicitările sus-menţionate, cu privire la avizarea şi acordarea despăgubirilor şi dobânzilor aferente anului 2011, cu consecinţa obligării pârâtei: la plata sumei de 131.752,20 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă, cu titlu de compensaţii/despăgubiri; la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 131.752,20 RON începând cel puţin cu data de 17.04.2014, dată la care creanţa a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensaţiilor cuvenite.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 87 din 27 februarie 2017, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţei, a declarat recurs reclamanta A. solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei, sentinţa atacată este nelegală pentru următoarele motive.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care deţin păduri în T1 şi T2, din cadrul 11 siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat, pentru aceste compensaţii, în Monitorul Oficial al României.

Susţine recurenta că, condiţia impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speţă, acordarea de compensaţii, respectiv publicarea proiectului de H.G. pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii nu este îndeplinită.

Precizează recurenta că la momentul formulării prezentei cereri, procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene a fost finalizată. Proiectul a fost publicat pe site-ul M.M.AP în data de 23 iulie 2015, refăcut conform observaţiilor primite de la ministerele avizatoare şi transmis spre avizare externă. În data de 3 februarie 2016, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a restituit neavizat, cu observaţii şi propuneri, proiectul de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii. La prezentul moment, proiectul se afla la Direcţia de Politici şi Strategii în Silvicultură din cadrul Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, în vederea analizei observaţiilor şi propunerilor Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a refacerii acestuia şi a consultării publice.

Concluzionează recurenta că argumentul în sensul că nu există norme metodologice subsecvente Deciziei Comisiei Europene nu îşi găseşte aplicabilitate în prezenta cauză.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, în limitele care se vor arăta în continuare.

Prin cererea înregistrată sub nr. x/17.04.2014, reclamanta a solicitat Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură din cadrul Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea produselor care nu au fost recoltate datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2011.

Prin Adresa nr. x/17.04.2014 pârâtul a refuzat solicitarea reclamantei motivat de faptul că nu există temei legal pentru întocmirea deconturilor şi avizarea la plată a sumelor solicitate pentru anul 2011.

Reclamanta contestă refuzul pârâtului de acordare de despăgubiri.

În ceea ce priveşte existenţa unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ

Conform textului menţionat, prin refuz nejustificat se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane (art. 2 alin. (1) lit. i) din legea contenciosului administrativ), iar prin exces de putere se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea contenciosului administrativ).

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanţă este dacă refuzul autorităţii publice de a acorda un ajutor de stat ce a fost aprobat de Comisie, dar nu a fost pus în aplicare printr-un act normativ intern a cărui necesitate a fost statuată prin acte normative cu forţă juridică superioară, reprezintă sau nu un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că rezolvarea acestei probleme de drept este dată de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunţată în Cauza C-18/08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele:

"Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franţa în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European şi a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menţionată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."

La baza acestei concluzii, a stat următorul raţionament: o decizie a Comisiei Europene este obligatorie în toate elementele sale pentru destinatarii pe care îi indică, dar destinatarul deciziei de aprobare a schemei de ajutor de stat era statul membru, nu particularul potenţial beneficiar al ajutorului de stat.

Apoi, s-a mai reţinut faptul că o prevedere a unei decizii adresate unui stat membru poate fi invocată de particular în raporturile cu acest stat membru atunci când dispoziţia în cauză impune destinatarului său o obligaţie necondiţionată şi suficient de clară şi de precisă.

În cauza respectivă, s-a constatat că acordarea ajutorului era subordonată aprobării de către Comisie a unui proiect de punere în aplicare, astfel că s-a reţinut că, "în pofida intervenţiei Comisiei, statele membre dispun de o largă putere de apreciere atât în ceea ce priveşte decizia de a utiliza această posibilitate, cât şi în ceea ce priveşte cuprinsul măsurii avute în vedere, fără ca, din aprobarea acestei măsuri de către Comisie, să poată decurge vreo obligaţie de a utiliza respectiva posibilitate."

Astfel, se reţine că obţinerea aprobării face posibilă acordarea ajutorului de stat, încă inexistentă în speţă şi care necesită un act naţional pentru punerea sa în aplicare, dar nu impune o astfel de acordare.

În concluzie, cât timp nu se poate reţine existenţa unei obligaţii necondiţionate şi suficient de clare şi precise care să poată fi opusă statului membru, particularii nu pot invoca un drept întemeiat direct pe decizia Comisiei Europene, drept care să fie opozabil autorităţii publice din statul membru respectiv.

În lipsa unui drept concret la acordarea ajutorului de stat faţă de lipsa cadrului legislativ intern de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat de acordare a acestuia, neputându-se constata excesul de putere al autorităţii publice.

Analiza motivelor de casare

Înalta Curte, în examinarea motivelor de casare, invocate de recurentă, reţine că este legală soluţia de respingere ca neîntemeiată acţiunii reclamantei, soluţie ce va fi menţinută, în urma exercitării controlului judiciar asupra sentinţei recurate.

Cererea de faţă are ca obiect acordarea alocaţiilor bugetare prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic aferent anului 2011.

Înalta Curte constată că plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimata, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

(i) emiterea Deciziei Comisiei Europene de autorizare a ajutorului de stat conform 107 Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene;

(ii) adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Emiterea deciziei Comisiei Europene

Necesitatea îndeplinirii condiţiei rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.

Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.

Pentru anii 2010 şi 2011

Cum prin pct. 11 din Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 emisă de Comisia Europeană se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)", rezultă că, pentru anii 2010 şi 2011 nu a existat aprobarea Comisiei Europene cu privire la acordarea ajutor de stat, cât timp schema aprobată îşi produce efectele din 19 iulie 2012 şi până la data de 31.12.2013.

Condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat

Necesitatea îndeplinirii condiţiei

Înalta Curte constată că această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.

Astfel, nu punctul 19 al deciziei Comisiei Europene este cel care impune necesitatea emiterii normelor metodologice, ci art. 5 din O.G. nr. 14/2010, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.

Nu se poate constata, faptul că există în cadrul legislativ naţional un act normativ în vigoare care reglementează metodologia de acordare a compensaţiilor, cât timp art. 6 din H.G. nr. 861/2009 coroborat cu art. 5 din O.G. nr. 14/2010 (emisă tocmai în vederea stabilirii cadrului juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. 319 din 27 decembrie 2006, pentru realizarea unor producţii competitive şi în scopul asigurării securităţii alimentare a populaţiei şi pentru protejarea mediului) a prevăzut explicit ca etapă ulterioară emiterea de norme metodologice referitoare la modul de calcul şi la criteriile de eligibilitate, precum şi la procedurile de supraveghere şi control.

De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană, iar acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017), se pune problema de drept a aplicabilităţii sau nu a H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010 - 2016 iar în subsidiar, a dreptului la acordarea acestor compensaţii, în lipsa unor norme metodologice.

Din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010 - 2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.

Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.

Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."

Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.

Cum Înalta Curte a înlăturat şi argumentul în sensul că mai putea fi aplicată H.G. nr. 861/2009 ulterior datei de 1 ianuarie 2010, rezultă că pentru compensaţiile aferente anilor 2010, 2011, 2012 şi 2013, nu a fost îndeplinită condiţia de a exista norme metodologice care să pună în aplicare schema de ajutor de stat aprobată de Comisia Europeană.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 87 din 27 februarie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - NN