ANRE tariff order challenge: 30-day limitation period excludes prior complaint requirement under special law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.11.2015, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei:

(i) în principal, modificarea raportului de ajustare privind propunerile de tarife de distribuţie pentru anul 2015 pentru SC A. SA şi obligarea pârâtei la întocmirea, aprobarea şi comunicarea unui raport de modificare a acestui Raport de ajustare, modificarea ordinului preşedintelui A.N.R.E. nr. 62/08.04.2015 şi obligarea pârâtei la întocmirea, aprobarea şi publicarea în Monitorul Oficial a unui ordin de modificare a acestui ordin;

(ii) în subsidiar, în situaţia în care recuperarea solicitată nu ar mai fi posibilă la data punerii în executare a hotărârii definitive, obligarea pârâtei la plata unor despăgubiri de 128.215.988,45 RON, reprezentând diferenţele de venit nerecuperate, actualizate cu rata inflaţiei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 427 din data de 11 februarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia tardivităţii, invocată de către pârâtă prin întâmpinare, şi, în consecinţă, a respins ca tardiv formulată cererea reclamantei A. SA având ca obiect modificarea ordinului preşedintelui A.N.R.E. nr. 62/08.04.2015, cu consecinţa obligării A.N.R.E. la întocmirea, aprobarea şi publicarea în Monitorul Oficial a unui ordin de modificare.

A admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu, şi, în consecinţă, a respins cererea reclamantei având ca obiect modificarea raportului de ajustare privind propunerile de tarife de distribuţie pentru anul 2015, cu consecinţa obligării pârâtei A.N.R.E. la întocmirea, aprobarea şi comunicarea unui raport de modificare, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 427 din 11 februarie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. SA, solicitând casarea acesteia, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În cererea de recurs, s-a argumentat că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, întrucât recurenta nu avea obligaţia de a formula acţiune directă la Curtea de Apel Bucureşti în termen de 30 de zile de la data publicării Ordinului nr. 62/2015.

Anterior Deciziei Curţii Constituţionale nr. 136/2015, jurisprudenţa în materie a statuat în mod constant ca acţiunile în contencios administrativ împotriva ordinelor şi deciziilor emise de către preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, care pot fi atacate în contencios administrativ în condiţiile art. 9 alin. (10) din fosta Lege nr. 13/2007 a energiei electrice şi, respectiv, ale art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, se supun regimului juridic prevăzut de Legea nr. 554/2004, astfel că, înainte de a se adresa secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti, petentul avea şi are obligaţia de a formula plângere prealabilă.

Astfel, în mod legal, la data de 8 mai 2015, recurenta a formulat şi a transmis către ANRE plângerea prealabilă înregistrată sub nr. x/08.05.2015. Răspunsul ANRE i-a fost comunicat la data de 25.05.2015, prin adresa nr. x/22.05.2015, răspuns prin care plângerea a fost respinsă ca nefondată şi nu ca inadmisibilă.

Instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 cu privire la neobligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, în cazul atacării ordinelor şi deciziilor emise de ANRE, situaţia în speţă neîncadrându-se în vreuna din excepţiile prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 nu excludea şi nu exclude obligativitatea formulării plângerii prealabile în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, instituind doar o competenţă teritorială exclusivă, a Curţii de Apel Bucureşti, în ceea ce priveşte acţiunile în contencios administrativ formulate împotriva ordinelor şi deciziilor preşedintelui ANRE. Termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 se raportează la instituţia plângerii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Raţionamentul instanţei de fond este criticabil şi în dezacord cu jurisprudenţa depusă de către recurentă.

De asemenea, în mod eronat prima instanţă a reţinut că dispoziţiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 au fost declarate neconstituţionale doar în ceea ce priveşte impunerea termenului de 30 de zile pentru contestarea actelor normative, nu şi a celor individuale, efectuând o interpretare proprie a considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 136/2015.

Prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 au fost suspendate de la data de 8.05.2015 până la data de 22.06.2015 în baza art. 31 alin. (3) din Legea nr. 41/1992, fiind abrogate integral, ulterior, fiind criticabilă aprecierea instanţei de fond că recurenta ar fi trebuit să înregistreze acţiunea în contencios administrativ până la data de 15.05.2015.

Recurenta a mai susţinut că excepţia inadmisibilităţii primelor două capete de cerere a fost invocată în mod neîntemeiat din oficiu şi a criticat admiterea acesteia, consecinţă a admiterii excepţiei tardivităţii formulării acţiunii în contencios administrativ.

Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susţinut că Decizia Curţii Constituţionale nr. 1037/09.07.2009, evocată de prima instanţă, nu este incidentă în speţă, criticile de neconstituţionalitate fiind diferite de cele examinate în Decizia nr. 136/2015.

A mai arătat că prima instanţă a expus un raţionament juridic greşit la par. 1 pag. 6 din sentinţa recurată, invocând art. 7 alin. (4) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, cu referire la imposibilitatea soluţionării plângerii prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, de vreme ce art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004 nu face referire la acest ultim aspect.

4. Apărările intimatei

Legal citată, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca legală şi temeinică.

A susţinut că recurenta nu a adus sentinţei atacate veritabile critici din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează neregularităţi de ordin procedural, sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ.

A argumentat că recurenta nu arată care anume ar fi motivele străine de natura cauzei pe care le-ar cuprinde sentinţa civilă recurată, iar aspectele invocate, dincolo de faptul că nu au nicio legătură cu motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., sunt şi neîntemeiate.

A mai susţinut, în esenţă, că în mod corect a reţinut judecătorul fondului că dispoziţiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 au caracter special, urmând a se aplica cu prioritate celor de drept comun prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, că Decizia nr. 136/2015 a Curţii Constituţionale a stabilit că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 sunt neconstituţionale doar în privinţa stabilirii unui termen pentru contestarea actelor administrative cu caracter normativ, nu şi în privinţa actelor administrative cu caracter individual, fără a exista nici o contradicţie între considerentele deciziei Curţii Constituţionale şi dispozitivul acesteia.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 1 iunie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 29 martie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs formulată de reclamanta A. SA îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a acestuia.

2. Cu privire la fondul recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a solicitat instanţei de contencios administrativ obligarea intimatei-pârâte ANRE la modificarea Ordinului Preşedintelui ANRE nr. 62/08.04.2015 privind stabilirea tarifelor reglementate pentru prestarea serviciului de distribuţie a gazelor naturale realizat de Societatea Comercială A. - SA, iar în subsidiar obligarea intimatei-pârâte la plata de despăgubiri.

Prima instanţă a respins acţiunea ca tardiv formulată, opinie împărtăşită şi de Înalta Curte.

Ordinul Preşedintelui ANRE nr. 62/08.04.2015 a fost emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, în temeiul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, art. 178 alin. (2) lit. a) şi ale art. 179 alin. (6) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012.

Potrivit art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, cu modificările şi completările aduse prin Legea de aprobare nr. 160/2012, "Ordinele şi deciziile emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părţilor interesate".

Din actele şi lucrările dosarului rezulta că ordinul a cărui modificare se solicită a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 250 din data de 14 aprilie 2015.

Înalta Curte constată că în mod corect a stabilit prima instanţă că sunt neîntemeiate susţinerile reclamantei în sensul că ar fi incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar termenul de 30 de zile pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ ar începe să curgă de la data răspunsului la plângerea prealabilă, demers obligatoriu, în condiţiile în care dispoziţiile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, care au caracterul unei norme speciale, derogatorii de la dreptul comun în materie reprezentat de Legea contenciosului administrativ, prevăd în mod neechivoc termenul în care pot fi atacate în instanţă actele emise de preşedintele ANRE şi momentul de la care acesta începe să curgă, fără ca legea specială să reglementeze şi o procedură administrativă prealabilă sesizării instanţei sau să trimită la dispoziţiile în acest sens ale Legii nr. 554/2004, astfel încât derogă implicit de la acestea.

Recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a încălcat şi a aplicat greşit normele juridice de drept procesual şi de drept material, critici care au fost încadrate la art. 488 alin. (1) punctele 5 şi 8 C. proc. civ., fără a se dezvolta în mod distinct argumentele care se subscriu fiecărui motiv de casare în parte.

Cu privire la soluţionarea excepţiei tardivităţii, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond, reţinând că prin reglementarea termenului de 30 de zile de la art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 voinţa legiuitorului a fost aceea de a deroga de la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, atât cu privire la obligativitatea procedurii prealabile, cât şi a termenului de introducere a acţiunii în contencios, a interpretat şi a aplicat în mod corect prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea ANRE.

În acest context trebuie reţinut că nu mai este de actualitate jurisprudenţa la care a făcut referire recurenta reclamantă, anterioară pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 136/2015, prin care s-a statuat că acţiunile în contencios administrativ împotriva ordinelor şi deciziilor emise de către preşedintele ANRE, deci care pot fi atacate în contencios administrativ în condiţiile art. 9 alin. (10) din fosta Lege nr. 13/2007 a energiei electrice şi, respectiv, ale art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, se supun regimului juridic prevăzut de Legea nr. 554/2004.

Trebuie arătat, totodată, că sunt neconcludente criticile prin care s-a susţinut că actele preşedintelui ANRE sunt revocabile pe calea plângerii prealabile sau că plângerea nu a fost respinsă de autoritatea emitentă pe motiv de netemeinicie, iar nu de inadmisibilitate, având în vedere faptul că admiterea excepţiei tardivităţii a fost consecinţa sancţionării depăşirii termenului de decădere de 30 de zile, care curge de la data publicării actului în Monitorul Oficial, sancţiune care intervine indiferent de realizarea procedurii plângerii prealabile.

Înalta Curte împărtăşeşte şi opinia exprimată de prima instanţă cu privire la efectele Deciziei nr. 136/10.03.2015, prin care Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate cu privire la acele dispoziţii ce instituiau un termen de 30 de zile pentru contestarea actelor cu caracter normativ, nu şi a celor individuale, aşa cum în mod greşit a susţinut recurenta reclamantă.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate invocată, prin prisma garantării accesului liber la justiţie, la pct. 17 al considerentelor din decizia pronunţată, Curtea Constituţională a reţinut că ambele categorii de acte administrative (individuale şi normative) sunt supuse aceluiaşi termen de 30 de zile. De asemenea, constatând că, spre deosebire de actele administrative cu caracter individual, care vor putea fi contestate pe cale incidentală, prin invocarea excepţiei de nelegalitate, actele administrative cu caracter normativ nu vor mai putea fi atacate în justiţie, ceea ce ar echivala cu o derogare de la principiul constituţional al controlului judecătoresc al acestora, în lipsa unei excepţii prevăzute de art. 126 alin. (6) din Constituţie.

Într-un atare context, Înalta Curte apreciază că sunt lipsite de fundament aserţiunile recurentei în sensul că, în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie, prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 erau suspendate încă de la data de 08.05.2015, atât cu privire la actele administrative individuale cât şi cu privire la actele administrative normative, şi ulterior abrogate integral, ca efect al deciziei Curţii Constituţionale.

O altă critică subsumată motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. s-a referit la faptul că prima instanţa a evocat considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1037/09.07.2009, fără ca acestea să fie incidente în speţă, întemeindu-şi astfel hotărârea pe motive străine de natura cauzei.

Recurenta-reclamantă a mai arătat că referirile primei instanţe la dispoziţiile art. 7 alin. (4) coroborate cu art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004, în contextul imposibilităţii soluţionării plângerii prealabile în termenul de 30 de zile, constituie un raţionament greşit, care se subscrie tot acestui motiv de recurs, întrucât dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. g) definesc instanţa de contencios administrativ, definiţie nerelevantă în cauză.

Înalta Curte reţine, în primul rând, că aspectele invocate vizează considerente care nu au fost determinante în admiterea excepţiei tardivităţii, soluţie care a fost argumentată atât în fapt cât şi în drept prin argumente concludente, iar în al doilea rând, nu se poate reţine că hotărârea este susţinută numai de aceste argumente, cerinţă esenţială pentru a se putea reţine motivul de recurs invocat.

O ultimă critică adusă din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., se referă la "neanalizarea capătului de cerere subsidiar", consecinţă a admiterii excepţiei tardivităţii acţiunii în contencios administrativ, sens în care se arată că soluţia care se impune este casarea şi trimiterea cauzei în rejudecare, cu consecinţa analizării capătului subsidiar de cerere, acesta fiind pe deplin admisibil. Având în vedere că această critică se susţine doar pentru ipoteza casării hotărârii şi rejudecării cauzei, fără a fi dezvoltate argumente referitoare la încălcarea unor norme de drept procedural sau de drept material, Înalta Curtea apreciază că nu se impune analizarea acesteia.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta B. SA (fosta A. SA) împotriva Sentinţei nr. 427 din data de 11 februarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 aprilie 2018.

Procesat de GGC - GV