Forestry compensation for Natura 2000 restrictions: Extinctive prescription bars pre-2010 state aid claims

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.06.2015, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, a solicitat să se dispună obligarea pârâtului la plata sumei de 236.376,81 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 935,40 ha, situate în zona de conservare totala - tipul funcţional T1 şi T2, cu titlu de compensaţii/ajutor de stat datorita funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masa lemnoasa, aferente anului 2009, şi la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 236.376,81 RON, începând cu data de 19.11.2014 - dată la care creanţa a devenit exigibila, respectiv data la care au înaintat cerere nr. x către ITRSV Râmnicu Vâlcea (actualmente CRSC Râmnicu Vâlcea), cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 394 din 5 octombrie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-au respins excepţiile invocate de pârâtă ca fiind nefondate; s-a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor; a fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 236.376,81 RON reprezentând contravaloare compensaţii aferentă anului 2009, precum şi a dobânzii legale aferentă debitului calculată de la data promovării cererii de chemare în judecată 26.06.2015 şi până la achitarea integrală a debitului.

Totodată, a fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.508,13 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Recursul

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor a formulat recurs, arătând în susţinerea motivelor de recurs că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea acţiunii.

În motivarea recursului, se arată că ajutoarele de stat, solicitate de reclamantă, reprezintă compensaţii pentru lipsa de folosinţă a terenurilor forestiere, deţinute în proprietate, situate într-o arie naturală protejată.

Cadrul legal, invocat în speţă, respectiv Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic, cu modificările şi completările ulterioare, prevede la art. 97 alin. (1) lit. b) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, în scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ teritoriale, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, dar coroborat cu prevederile art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 formele de sprijin prevăzute pentru persoanele juridice de Codul Silvic se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene, privind ajutoarele de stat.

Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, publicată în Monitorul Oficial al Uniunii Europene, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a primit aviz favorabil pentru acordarea ajutoarelor de stat persoanelor fizice sau juridice care deţin păduri în T1 şi T2, din cadrul siturilor Natura 2000, însă, conform acestei decizii, ajutoarele de stat se pot acorda numai după publicarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat, pentru aceste compensaţii, în Monitorul Oficial al României.

Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a elaborat un proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea Normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat privind acordarea de compensaţii, ce nu a fost aprobat în procedura de avizare externă.

Potrivit prevederilor legale, acordarea ajutoarelor de stat, respectiv plata compensaţiilor solicitate de către reclamanta-intimată, este condiţionată de îndeplinirea a două condiţii cumulative, în baza cărora se pot acorda ajutoarele de stat, pentru persoane fizice şi juridice care deţin păduri incluse în zonele T1 şi T2, din siturile Natura 2000, respectiv:

1. emiterea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final/19.07.2012, condiţie care a fost îndeplinită;

2. adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor, condiţie ce nu a fost îndeplinită.

Ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menţionat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie, conform Decizi Europene nr. C(2012) 5166.

Condiţia impusă de Decizia Comisiei Europene nr. C(2012) 5166, referitor la posibilitatea acordării ajutoarelor de stat, în speţă, acordarea de compensaţii, nu este îndeplinită.

În lipsa unor Norme Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutoarelor de stat nu pot fi verificate şi avizate formularele de decont justificativ, pentru acordarea de compensaţii de către autorităţile abilitate în acest sens.

4. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12 iulie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea din 2 noiembrie 2017, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, a declarat recursul formulat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

Reclamanta a depus la dosar concluzii scrise prin care s-a solicitat respingerea recursului declarat de pârât, ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, Înalta Curte trebuie să lămurească regimul juridic al creanţei pretinsă de reclamantă prin acţiunea introductivă de instanţă prin raportare la dispoziţiile legale de drept intern, de drept european, dar şi ţinând cont de jurisprudenţa instanţei supreme în această materie.

Dispoziţiile de drept intern şi european ce reglementează acordarea compensaţiilor

Potrivit dispoziţiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010: "În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă;"

Trebuie menţionată H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora, ca reglementare anterioară adoptării H.G. nr. 861/2009.

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 (care a abrogat H.G. nr. 1071/2006), publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi acelui proprietate privată şi publică a unităţilor administrativ-teritoriale.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009: "Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Legislaţia europeană aplicabilă la nivelul anului 2009: Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului care prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricţiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice şi 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică care, în art. 30, lărgeşte sfera celor îndrituiţi a primi compensaţii, incluzându-i şi pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecţie Natura 2000 de tip funcţional T1 şi T2.

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat cu legislaţia europeană, deoarece potrivit prevederilor din Anexa nr. 5, cap. 3 "Agricultura" pct. B din Tratatul privind aderarea României şi Bulgariei la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente" până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării - aspect menţionat şi în paragraful nr. 58 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 36/23.11.2015 pronunţată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că: "Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Menţionăm şi dezlegările din Decizia nr. 26/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 374 din 19.05.2017 cu privire la natura juridică a creanţei constând în compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic: "41. Deciziile definitive/irevocabile deja pronunţate la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie demonstrează că practica judiciară este orientată constant către acelaşi gen de soluţie, în ceea ce priveşte natura juridică a creanţei constând compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic şi prescripţia dreptului la acţiune, în sensul că respectivele compensaţii, solicitate în temeiul legal arătat, constituie o formă de ajutor de stat şi nu au natura juridică a unei creanţe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripţie, reprezentat de Decretul 167/1958."

La nivelul Înaltei Curţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a adoptat o soluţie de principiu de unificare a practicii, consemnată în procesul-verbal al şedinţei de secţie din 12 iunie 2017 din cuprinsul căruia rezultă că:

- Natura juridică a creanţei referitoare la compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 Codul silvic, este una civilă, supusă termenului de prescripţie de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

- Decizia C(2012) 5166 final, emisă de Comisia Europeană de la data de 19 iulie 2012, prin care s-a avizat favorabil acordarea ajutoarelor de stat, nu constituie condiţie suspensivă, în sensul dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Decretul 167/1958 pentru obţinerea compensaţiilor aferente anilor 2007, 2008 şi 2009, iar termenul de prescripţie pentru compensaţiile acordate potrivit Codului Silvic curge de la 1 ianuarie anului următor celui pentru care solicită compensaţia.

Această soluţie de principiu este sprijinită de jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal şi exemplificăm în acest sens cu deciziile nr. 3282 din 27 octombrie 2017, nr. 2782 din 3 octombrie 2017 şi nr. 3024 din 4 noiembrie 2016.

Trimiterea la soluţiile de principiu adoptate la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal se impune, deoarece se bazează pe soluţiile de speţă, aceste clarificări jurisprudenţiale fiind de natură să dea substanţă principiului securităţii juridice ca element al unui drept la un proces echitabil, în sensul că în speţe similare instanţele trebuie să aplice acelaşi raţionament - ubi eadem est ratio eadem solutio esse debet.

În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, acest aspect a fost reliefat în cauzele Beian contra României - Hotărârea din 6 decembrie 2007, cererea nr. x/05, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 616 din 21.08.2008, Driha contra României - Hotărârea din 21.08.2008, cererea nr. x/02, Tudor Tudor contra României - Hotărârea din 24 martie 2009, pronunţată în cererea nr. 21.911/03, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 13 noiembrie 2009 etc.

Regimul juridic al compensaţiilor

În procesul de aderare la Uniunea Europeană, România a fost obligată să implementeze acquis-ul european în ceea ce priveşte directivele şi aplicarea regulamentelor referitoare la protecţia mediului - parte din acest proces fiind constituirea sitului Natura 2000 ce a afectat o serie de terenuri forestiere proprietate publică şi privată, prin instituirea unor restricţii de exploatare a acestora (O.U.G. nr. 57/2007 şi Ordinul ministrului mediului şi dezvoltării durabile nr. 1964/2007).

Legislaţia europeană stabileşte acordarea unor forme de sprijin pentru proprietarii de terenuri forestiere afectate de situl Natura 2000 care au regimul juridic al unor ajutoare de stat, iar atribuirea despăgubirilor în mod concret s-a realizat conform prevederilor din dreptul intern, aşa cum au fost expuse anterior.

Autorităţile române, prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale au comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora - aspect reţinut şi în paragraful nr. 57 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Compensaţiile acordate proprietarilor de terenuri forestiere pentru perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009 au regimul juridic al unor "ajutoare existente", în sensul reţinut în paragraful 58 din Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi, ceea ce înseamnă că nu este nevoie de notificarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat.

Din această constatare decurge o consecinţă importantă şi anume că, dacă acordarea compensaţiilor nu depinde de aprobarea Comisiei Europene, acestea fiind acordate în temeiul dreptului intern, atunci naşterea creanţei în patrimoniul reclamantei nu este afectată de o condiţie suspensivă, în conformitate cu soluţia de principiu adoptată de Înalta Curte la data de 12 iunie 2017.

În ceea ce priveşte natura juridică a creanţei constând compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din legea nr. 46/2008 - Codul silvic, acestea constituie o formă de ajutor de stat şi nu au natura juridică a unei creanţe bugetare fiscale, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 91 din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu aplicarea dreptului comun în materie de prescripţie, reprezentat de Decretul 167/1958 - aşa cum rezultă din paragraful 41 din Decizia nr. 26/2017 a Înaltei Curţi, menţionată anterior.

După 1 ianuarie 2010, aşa cum s-a statuat prin Decizia nr. 36/2015 a instanţei supreme, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Din analiza normelor de drept incidente în cauză rezultă că din punct de vedere temporal, compensaţiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensaţiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Aşadar, pentru anul 2009, compensaţiile puteau fi acordate dacă erau îndeplinite cerinţele art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, cuantumul despăgubirilor urmând să fie stabilit în funcţie de H.G. nr. 1071/2006 şi nr. H.G. nr. 861/2009, având în vedere că acest din urmă act normativ a intrat în vigoare la 18 august 2009 şi nu poate fi aplicat retroactiv.

Prescripţia extinctivă

Pentru ca instanţa să poată analiza dacă dreptul material la acţiune a fost exercitat înăuntrul termenului de prescripţie, trebuie stabilit dacă acesta a luat naştere în patrimoniul reclamantei, în temeiul dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Aşa cum s-a arătat în precedent, pentru anul 2009 regimul juridic al compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 presupune existenţa următoarelor elemente: reclamanta are titlu de proprietate asupra terenului forestier; terenul este cuprins în zone de protecţie situl Natura 2000; compensaţiile au natura juridică a unor "ajutoare existente" şi nu necesită aprobarea Comisiei Europene; naşterea creanţei în patrimoniul proprietarilor de terenuri forestiere nu este afectată de o condiţie suspensivă; cuantumul creanţei este determinat prin calculul rezultat din aplicarea Normelor metodologice aprobate de Guvernul României şi aprobate prin hotărâre de guvern; natura juridică a creanţei referitoare la compensaţiile/despăgubirile prevăzute de lege este una civilă, fiind supusă termenului de prescripţie de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.

Aşadar, pentru proprietarii de terenuri forestiere, creanţa pentru acordarea compensaţiilor/despăgubirilor a luat naştere în patrimoniul lor în temeiul legislaţiei interne, iar dreptul material la acţiune a început să curgă de la 1 ianuarie 2010, stingându-se prin prescripţie la 1 ianuarie 2013, conform art. 7 din Decretul nr. 167/1958.

În speţă, reclamanta a formulat acţiunea introductivă de instanţă la data de 26 iunie 2015, deci la mai mult de doi ani de la stingerea dreptului material la acţiune prin prescripţie, astfel încât sub acest aspect, excepţia prescripţiei extinctive este fondată.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentinţa şi rejudecând cauza, să să respingă acţiunea ca prescrisă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 394 din 5 octombrie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca fiind prescrisă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 aprilie 2018.

Procesat de GGC - GV