Judicial suspension of competition authority fine: scope of prima facie illegality review and jurisdiction of enforcement commissions under Law 554/2004 and Law 21/1996

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Compania Naţională Poşta Româna S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării aplicării Deciziei nr. 78/22.12.2015 prin care societatea a fost obligată la plata sumei de 33.089.786 RON, cu titlu de amendă contravenţională, aplicată în condiţiile art. 53 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 21/1996.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2306 din 30 iunie 2016, a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată, dispunând restituirea către reclamantă a cauţiunii în sumă de 46.590,00 RON, consemnată prin recipisa din data de 11.05.2016 emisă de A., depusă în original la Registrul de valori al secţiei a VIII-a CAB, însoţită de adresa nr. x/2016.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Compania Naţională Poşta Româna S.A., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut, în esenţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, că, în cauză, s-a făcut dovada încălcării de către autoritatea intimată a normelor interne referitoare la competenţă şi încălcarea principiului simetriei actului juridic la momentul emiterii deciziei atacate.

Astfel, Decizia nr. 52/2010 a fost dată de Plenul Consiliului Concurenţei, iar Decizia nr. 78/2015, contestată în prezenta cauză, a fost dată de o comisie a acestei instituţii, or, singurul organism care se putea pronunţa cu privire la aplicarea art. 53 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 este Plenul Consiliului Concurenţei, principiul simetriei actului juridic impunând soluţia ca Plenul să fie competent să aprecieze în ce măsură concluziile reţinute la paragraful 58 din Decizia 58/2010 s-au menţinut sau nu pe perioada de monitorizare, modul în care societatea şi-a îndeplinit obligaţiile impuse în respectiva perioadă prevăzută de decizia menţionată, invocând art. 10 din Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 101/2012.

În opinia recurentei, decizia contestată apare ca fiind emisă de un organism necompetent din punct de vedere legal, al potrivit legislaţiei aplicabile.

Totodată, potrivit recurentei, prima instanţă a încălcat şi prevederile art. 246 alin. (1) din C. proc. civ., întrucât a înţeles să nu mai analizeze materialul probator în dovedirea pagubei iminente, pe care aplicarea deciziei contestate o va genera, iar pe de altă parte a reţinut,,dovedirea,, constituirii unui provizion în cadrul situaţiilor financiare pe anul 2015, or, certificarea acestui provizion reprezintă o confimare a pagubei iminente.

Aprecierea eronată a materialului probator conduce la incidenţa motivuluid e casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., întrucât, pe acest aspect, motivarea este contradictorie în raport cu dispozitivul hotărârii atacate.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă pentru o nouă judecată.

4. Apărările intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, şi menţinerea hotărârii atacate, fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 ianuarie 2018, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 8 martie 2018.

II.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimat şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Deciziei nr. 78 din 22 decembrie 2015, emisă de intimatul-pârât, prin care societatea a fost obligată la plata sumei de 33.089.786 RON, cu titlu de amendă contravenţională, conform art. 53 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 21/1996, pentru încălcarea prevederilor art. 3 şi art. 4 din Decizia nr. 52/2010.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, susţinerile reclamantei legate de aspecte ce vizează definirea incorectă de către pârât a "pieţei relevante", nedovedirea de către pârât a deţinerii de către reclamantă unei poziţii dominante pe piaţa relevantă situată pe piaţa din amonte a pieţei relevante, inexistenţa unei fapte anticoncurenţiale, conduita corespunzătoare a reclamantei în perioada de monitorizare, reclamanta nu a urmărit scopuri anticoncurenţiale, acestea putând fi examinate numai în contextul analizării fondului cauzei, întrucât ţin de legalitatea actului atacat şi necesită administrarea de probe pe fond.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie dedusă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivului act.

Prin urmare, motivele de nelegalitate circumscrise cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită

o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Referitor la criticile privind necompetenţa materială a unei comisii a Consiliului Concurenţei de a se pronunţa pe modul de respectare a unor masuri impuse printr-o decizie a Plenului Consiliului, invocate tot în susţinerea uni caz bine justificat, prima instanţă a apreciat că nici acestea nu pot fi primite.

Astfel, a reţinut că reclamanta, care a consdierat că doar Plenul Consiliului Concurenţei era organul competent să adopte decizia atacată, în calitatea sa de organ al autorităţii care a adoptat Decizia nr. 52/2010 în baza căreia s-a constatat încălcarea de reclamantă a obligaţiilor de transparenţă şi nediscriminare, potrivit art. 9 alin. (3) din Regulamentul de organizare, funcţionare şi procedură al Consiliului Concurenţei aprobat prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 101/2012, este în eroare în ceea ce priveşte modificarea succesivă a textelor legale.

Aşa fiind, a apreciat că interpretarea sistematică a prevederilor legale în forma în vigoare la data adoptării deciziei atacate conduc, cel puţin la nivel de aparenţă, la o concluzie contrară celei susţinute de reclamantă.

La aceeaşi concluzie ajunge şi instanţa de control judiciar care reţine că regementările legale invocate de recurentă nu sunt aplicabile în cauză, art. 53 din Legea nr. 21/1996 care fac referire la prevederile regulamentare invocate de parte se referă la acest articol din forma în vigoare a legii din 2012, iar nu la art. 53 din legea în vigoare la data emiterii deciziei contestate.

În plus, dreptul Comisiilor Consiliului Concurenţei de a constata şi soluţiona aspectele care formează obiectul cauzei deduse judecăţii este prevăzut în art. 58 alin. (3)3 din Legea Concurenţei, în vigoare în anul 2015, la momentul adoptării deciziei contestate, fiind prevăzută doar o singură excepţie reglementată de art. 58 alin. (3)1 din lege.

De altfel, prevederile regulamentare, care sunt de fapt aplicabile în cauză, conţin norme similare cu cele din Legea Concurenţei, în ceea ce priveşte prerogativele comisiilor Consiliului Concurenţei, făcând trimitere la art. 10 alin. (2) lit. b) din Regulament, în vigoare la data adoptării deciziei atacate, şi la art. 58 alin. (3)1.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr punerea în executare a actui administrativ atacat va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului societăţii recurente, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

Cât priveşte critica legată de reţinerea instanţei, cu referire la constituirea unui provizion corespunzător cuantumului amenzii, instanţa de control judiciar apreciază că aceasta a fost făcută în subsidiar şi cu titlu exemplicativ, aşa încât nu poate fi interpretată drept motiv contradictoriu al sentinţei, în situaţia în care se precizase că analiza pagubei iminente devine inutilă în condiţiile date şi nu se poate reţine încălcarea art. 264 din C. proc. civ.

În cauză, prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, constatând neîndeplinirea condiţiei referitoare la aparenţa de nelegalitate a actului atacat, aspect ce a făcut de prisos analiza îndeplinirii condiţiei iminenţei producerii unei pagube.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Compania Naţională Poşta Româna S.A. împotriva sentinţei nr. 2306 din 30 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 iunie 2018.