Spousal commercial interests and conflict of interest prohibition for public hospital managers

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 23.06.2015 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/29.05.2015 emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 29 din 03 februarie 2016, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat în parte Raportul de evaluare emis de pârâtă, nr. x/29.05.2015, în ceea ce priveşte constatarea încălcării prevederilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, respingând în rest acţiunea reclamantei.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut că, prin raportul de evaluare contestat în cauză, s-a constatat că reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, rezultând totodată şi indicii cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 301 alin. (1) C. pen., deoarece aceasta s-a aflat în conflict de interese cu privire la următoarele fapte:

În calitate de manager al Sanatoriului de Nevroze Predeal a semnat contracte de execuţie lucrări şi a aprobat achiziţionarea de bunuri şi servicii de la societăţile B. S.R.L. şi C. S.R.L., societăţi în cadrul cărora soţul reclamantei, numitul D., deţine calitatea de asociat şi administrator.

De asemenea, a semnat contracte de execuţie lucrări şi a aprobat achiziţionarea de bunuri şi servicii de la societăţile E. S.R.L. şi F. S.R.L., societăţi în cadrul cărora reclamanta a îndeplinit funcţia de contabil în perioada 01.04.2008-01.04.2013, iar în perioada exercitării funcţiei de manager al Sanatoriului de Nevroze Predeal a semnat mai multe acte adiţionale la contracte individuale de muncă avându-i ca titulari pe soţul său, G. şi fiul său, H..

A reţinut instanţa de fond că dispoziţiile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 definesc drept conflict de interese deţinerea de către manager persoană fizică, manager persoană juridică ori reprezentant al persoanei juridice de părţi sociale, acţiuni sau interese la societăţi comerciale ori organizaţii nonguvernamentale care stabilesc relaţii comerciale cu spitalul la care persoana în cauză exercită sau intenţionează să exercite funcţia de manager. Dispoziţia de mai sus se aplică şi în cazurile în care astfel de părţi sociale, acţiuni sau interese sunt deţinute de către rudele ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ale persoanei în cauză.

Prin probatoriul administrat în cauză se confirmă susţinerile reclamantei, în sensul că nicio rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv nu a deţinut calitatea de asociat sau administrator în cele două societăţi, ci soţul său, D., a deţinut o astfel de calitate, însă potrivit dispoziţiilor legale, soţii nu sunt rude între ei, relevante fiind dispoziţiile art. 406 şi 407 din Noul C. civ., care prevăd că sunt rude doar descendenţii în linie directă, sau fraţii, surorile, mătuşele şi unchii în linie colaterală, situaţia fiind similară şi în cazul afinilor.

Ca urmare, a constatat că sub acest aspect, în ceea ce priveşte constatarea încălcării prevederilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, susţinerile reclamantei sunt întemeiate, astfel că va fi anulat în parte Raportul de evaluare emis de pârâtă, nr. x/29.05.2015.

Sub un alt aspect, instanţa constată că prin raportul de evaluare contestat, pârâta a dispus sesizarea parchetului pentru efectuarea cercetărilor faţă de reclamantă cu privire la existenţa cu privire la incidenţa dispoziţiilor art. 301, alin. (1) C. pen.

A constatat instanţa că nu poate constitui obiect al analizei instanţei verificarea dispoziţiei unei instituţii publice de sesizare a organului de urmărire penală, această prerogativă neputând fi cenzurată de instanţă, deoarece poate fi obiect al verificării instanţei doar raportul privind evaluarea conflictului de interese sau incompatibilităţii şi nu sesizarea organelor de cercetare penală.

Pentru aceste considerente, capătul de cerere privind anularea raportului de evaluare nr. x, în ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 301, alin. (1) C. pen. a fost respins.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond au formulat recursuri reclamanta A. şi pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin cererea sa, recurenta reclamantă A. a solicitat casarea în parte a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Ploieşti sub aspectul punctelor 2 şi 3, aşa cum au fost indicate prin acţiunea introductivă, invocând ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Sub aspectul primului motiv de casare invocat, a arătat în esenţă că, prin raportul de evaluare contestat, Agenţia Naţionala de Integritate a constatat existenta a trei situaţii de conflict de interese cu privire la recurenta reclamantă şi a dispus prin raport sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sinaia cu privire la toate faptele.

Instanţa a admis cererea şi a dispus anularea doar in parte a raportului, in ceea ce priveşte prima faptă, iar cu privire la restul nu a mai cercetat acţiunea pe fond, ci a dispus respingerea acesteia, pe motiv ca dispoziţia de sesizare a parchetului nu poate face obiectul criticilor în faţa instanţei de contencios administrativ.

Contradicţia evidenta a motivării sentinţei atacate face ca hotărârea sa fie nelegala şi netemeinic, întrucât soluţia instanţei, cel puţin pe admisibilitate, trebuia sa fie identica pentru faptele respective. Diferenţa de tratament nu poate fi justificata in niciun fel, atât timp cat soluţia din raportul contestat a fost identica pentru toate trei fapte, respectiv, constatarea unor situaţii de conflict de interese şi, ca urmare, sesizarea parchetului.

A apreciat recurenta reclamantă că este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., întrucât instanţa a aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 176/2010, in special cele ale art. 10, 21 şi 22, tot prin aceea că a dispus respingerea cererii fără a cerceta fondul acesteia cu motivarea greşită că dispoziţia de sesizare a organului de urmărire penală nu poate face obiectul cenzurii instanţei de contencios administrativ.

La rândul său, recurenta pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, prin cererea de recurs, casarea în tot a sentinţei şi, în rejudecare, respingerea contestaţiei, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A susţinut că hotărârea primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 coroborate cu art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Părţile au formulat întâmpinări în cauză, fiecare solicitând respingerea ca nefondat a recursului advers, reiterând apărările prezentate în faţa instanţei de fond, iar recurenta reclamantă a depus şi răspuns la întâmpinarea recurentei pârâte.

Prin încheierea de şedinţă din 03.05.2018, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursurile au fost admise în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei A. este nefondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă.

Astfel, pe de o parte, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurenta reclamantă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Pe de altă parte, împrejurarea că instanţa de fond a analizat raportul de evaluare contestat în cauză numai din perspectiva conflictului de interese de natură administrativă identificat, iar nu şi din perspectiva infracţiunii de conflict de interese pentru care a fost sesizat parchetul nu poate constitui o motivare contradictorie în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate.

În acest context, este de observat că din concluziile raportului de evaluare rezultă că - distinct de constatarea existenţei unor indicii privind săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 alin. (1) din C. pen. şi dispunerea sesizării parchetului competent - s-a constatat şi existenţa unui conflict de interese de natură administrativă, conform art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, motiv pentru care s-a dispus - potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative ("Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi, după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare.") - comunicarea raportului către persoana evaluată şi către Ministerul Sănătăţii.

Or, în mod corect controlul judiciar s-a limitat la examinarea temeiniciei şi legalităţii raportului de evaluare doar sub acest aspect, pentru care reclamanta avea deschisă, conform prevederilor exprese ale art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, calea acţiunii în anulare, în timp ce pentru aspectele ce fac obiectul sesizării parchetului, acţiunea în contencios administrativ este inadmisibilă, aşa cum s-a statuat constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

În consecinţă, nici invocarea de către recurenta reclamantă a motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este justificată.

Cât priveşte recursul declarat de recurenta pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, se reţine că aceasta a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material) prin raportare la dispoziţiile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 coroborate cu art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Acest motiv este întemeiat.

Judecătorul fondului a făcut o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, considerând că legiuitorul a intenţionat să excepteze actele încheiate cu societăţile în care soţul persoanei evaluate are calitate de asociat unic şi administrator de la constatarea conflictului de interese.

Astfel, conform textului legal menţionat, "(2) Constituie conflict de interese deţinerea de către manager persoană fizică, manager persoană juridică ori reprezentant al persoanei juridice de părţi sociale, acţiuni sau interese la societăţi comerciale ori organizaţii nonguvernamentale care stabilesc relaţii comerciale cu spitalul la care persoana în cauză exercită sau intenţionează să exercite funcţia de manager. Dispoziţia de mai sus se aplică şi în cazurile în care astfel de părţi sociale, acţiuni sau interese sunt deţinute de către rudele ori afinii până la gradul al IV-lea inclusiv ale persoanei în cauză."

Conflictul de interese de natură administrativă este reglementat de drept comun în art. 70 din Legea nr. 161 din 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, astfel::"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

De asemenea, evaluarea conflictelor de interese este reglementată de art. 20 şi urm. din Legea nr. 176/2010.

Or, potrivit art. 32 din acest din urmă act normativ, dispoziţiile legii "se completează cu cele ale Legii nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege, ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, (...), precum şi cu dispoziţiile altor acte normative, inclusiv ale celor care reglementează alte incompatibilităţi sau conflicte de interese, dacă acestea nu sunt contrare prezentei legi şi Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare."

Din coroborarea acestor prevederi legale, reiese că raţiunea legiuitorului a fost în toate aceste acte normative aceea de a asigura imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, prin prevenirea intervenirii unor situaţii care le-ar putea afecta prin existenţa unui interes patrimonial al persoanei evaluate.

Or, nu se poate pretinde în mod rezonabil că un astfel de interes ar exista în cazul actelor încheiate cu societăţi în care deţin acţiuni afinii (rudele soţului) până la gradul al IV-lea inclusiv, iar nu şi soţul însuşi.

De altfel, şi art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei defineşte conflictul de interese arătând că acesta "apare atunci când funcţionarul public sau demnitarul are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public sau demnitarul le are faţă de persoanele enumerate mai sus."

Într-o astfel de situaţie, demnitarul sau funcţionarul public are obligaţia de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să-i afecteze obiectivitatea:

"ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor" legale.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut, în parte, o greşită aplicare a prevederilor legale mai sus menţionate la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate cu consecinţa respingerii în tot a acţiunii.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, casând sentinţa recurată şi, pe fond, respingând acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Va respinge totodată ca nefondat recursul declarat de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 29 din 03 februarie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 29 din 03 februarie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 iunie 2018.