Admissibility of challenging administrative appointment order without exhausting prior administrative appeal procedures under Law No. 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 22.10.2015, sub nr. x, reclamanţii A., B., C., au solicitatat în contradictoriu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, D. - Director General Interimar al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei, Consiliul de Administraţie al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei anularea ordinului MECS NR. 709/12.12.2014 şi drept consecinţă emiterea unui nou ordin privind demiterea pârâtului D. din funcţia de Director General al INFLPR (Institutul Naţional Pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei), precum şi obligarea la efectuarea procedurilor privind ocuparea funcţiei de director general, respectiv organizarea concursului privind ocuparea acestei funcţii.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 498 din data de 17 februarie 2016 a Curţii de Apel, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale Şi Cercetării Ştiinţifice, D. - Director General Interimar al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei şi Consiliul de Administraţie al Institutului Naţional pentru Fizica Laserilor, Plasmei şi Radiaţiei, ca inadmisibilă (pentru lipsa procedurii prealabile).

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au promovat recurs reclamanţii A., B., C. criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Recurenţii nu au invocat niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., însă criticile formulate în cererea de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În concret, recurenţii au susţinut că este de neconceput ca o jurisdicţie administrativă să se substituie, sau să fie apreciată ca substitut al unei instanţe judecătoreşti. Astfel că aprecierile Curţii sunt incorecte, în sensul admiterii unei aşa numite excepţii de inadmisibilitate a cererii, sub aparentul criteriu al lipsei procedurii prealabile.

Arată recurenţii că art. 21, alin. din Constituţia României stipulează că orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor sale legitime. Iar, alin. (2), din normativul fundamental reglementează că nici o lege nu poate îngrădi exercitare unui drept.

Se mai susţine că însăşi Curtea Constituţională, prin Decizia Nr. 1, din 8 februarie 1994, a apreciat că este de competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri administrativ jurisdicţionale destinate în general să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, decongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele administrative ce pot fi rezolvate pe acesta cale sau evitarea cheltuielilor de judecată. Prin prisma acestor aspecte procedura administrativ jurisdicţională constituie o măsură de protecţie care aşa cum reţine CCR, nu poate avea ca scop, în nici un mod limitarea accesului la justiţie.

Aşa fiind, în opinia recurenţilor, existenţa unor organe administrative de jurisdicţie nu poate să ducă la înlăturarea intervenţiei instanţelor judecătoreşti, în condiţiile stabilite de lege această chestiune rezultă şi din principiul separaţiei puterilor în stat, care, în ceea ce priveşte relaţia dintre administraţia publică şi autoritatea judecătorească, exclude posibilitatea ca un organ al administraţiei publice, chiar cu caracter jurisdicţional, să se substituie instanţei judecătoreşti.

Au mai apreciat recurenţii că pentru ca o autoritate publică să poată pretinde statutul de jurisdicţie administrativă specială, ea trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: să fie una administrativă, respectiv să aparţină acelui subsistem instituţional al statului, înzestrat cu realizarea funcţiei executive; să fie abilitată, printr-un text de lege să soluţioneze stări conflictuale, generate sau determinate de acte administrative; activitatea unor astfel de litigii să se desfăşoare cu respectarea principiului contradictorialităţii, dreptului la apărare şi independenţei funcţionale. Lipsa oricăruia din elementele menţionate anterior face ca activitatea unui organ administrativ, chiar de soluţionare a unor petiţii, în cel mai larg sens al noţiunii să nu poată avea un caracter jurisdicţional.

Se arată că, acest context, ce ar fi trebuit apreciat de către instanţă la pronunţarea unei soluţii, este nuanţat şi de faptul că este îndoielnic ca autoritatea emitentă să revină asupra unui act dat, aflat în beneficiul prezumţiei de deplină legalitate, în sensul revocării sale, ca şi consecinţă a luării în considerare unei petiţii adresate de un particular. Practica judicară în materie confirmă acest aspect, autorităţile fiind sancţionate de instanţa de judecată, organ de cenzură a actelor administrative. Fapt pentru care în interpretarea speţei în sine, excepţia invocată de către pârâţi, şi admisă de către instanţă, are o bază de argumentare formală, de aparenţă, iar soluţia pronunţată este eronată.

Se mai susţine că atât din practica instanţelor de «judecată, cât şi din doctrină refuzul unei autorităţi, prin exces de putere, având semnificaţia "excesului de apreciere", prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, rezultă aşadar din faptul că limitele dreptului de apreciere al autorităţilor publice sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie, de lege, de suma actelor administrativ - normative care reglementează raporturile dintre autoritate şi persoanele interesate. Orice refuz, indiferent de valenţele sale, venit din partea administraţiei, chiar dacă este întemeiat pe excesul de putere al autorităţilor publice, poate fi considerat ca un refuz cu rea voinţă, astfel că justificarea administraţiei, de a rezolva aspectele, în faţa instanţei de contencios administrativ cade evident în sarcina administraţiei, reclamantul nefiind obligat să dovedească reaua voinţă a administraţiei, adică, o culpă a acesteia.

Or, în limitele obiectului şi cererii de chemare în judecată, instanţa este chemată să constate în primul rând nelegalitatea refuzului administraţie/autorităţii de a rezolva aspectele reclamate, fără a se pronunţa asupra existenţei sau întinderii unui drept, şi/sau fără a avea dreptul să impună administraţiei să rezolve cererea într-un anumit sens, întrucât ar exista riscul substituirii autorităţii/administraţiei.

1.4. Apărările formulate in cauză

Intimatul-pârât D. a depus întâmpinare prin care a înţeles să invoce neregularitatea recursului din perspectiva neîndeplinirii cerinţelor disp. art. 486 alin. (1) C. proc. civ., în sensul că recurenţii nu au indicat domiciliul intimaţilor şi nici datele de identificare ale avocatului.

De asemenea, s-a invocat inadmisibilitatea recursului din perspectiva faptului că prin motivarea cererii de recurs nu este invocată o neconformitate a hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ci este adusă o critică neconvingătoare a sistemului consacrat în dreptul românesc de contestare a actelor administrative. S-a mai apreciat prin întâmpinare, că argumentele recurenţilor sunt simple critici ale dispoziţiilor legale sau a interpretării acestora, neinvocându-se nici un motiv de casare, recursul fiind nul întrucât criticile nu pot fi încadrate printre cele enumerate de art. 488 C. proc. civ.

Mai arată intimatul că prin motivarea cererii de recurs nu este invocată o neconformitate a hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ci, este adusă o critică neconvingătoare a sistemului consacrat în dreptul românesc de contestare a actelor administrative.

1.5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 5 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din 14 mai 2018, completul de filtru, a respins excepţia nulităţii recursului.

Totodată, a admis în principiu recursul declarat de reclamanţii A., B., C., în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. a acordat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică.

2. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Motivele de recurs invocate se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, recurenţii au susţinut că în mod greşit a fost respinsă ca inadmisibilă cererea lor de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile, deoarece o jurisdicţie administrativă nu se poate substitui unei instanţe judecătoreşti. Au mai precizat recurenţii că procedura administrativ jurisdicţională constituie o măsură de protecţie care aşa cum reţine CCR, şi nu poate avea ca scop, în nici un mod, limitarea accesului la justiţie.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că recurenţii fac o confuzie între procedura prealabilă instituită de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi procedurile speciale administrative.

Astfel, recursul graţios şi recursul ierarhic, reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004, drept condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase, nu trebuie confundate cu jurisdicţiile speciale administrative, care, potrivit art. 21 alin. (4) din Constituţia României, sunt facultative şi gratuite.

Este de principiu că jurisdicţiile speciale administrative sunt forme de control administrativ extern, definite de art. 2 alin. (1) lit. e), drept activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă ce are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale.

De altfel, această distincţie a fost făcută şi de Curtea Constituţională în decizia nr. 34/9 februarie 2016, publicată în M. Of. nr. 286 din 15.04.2016: "Justiţiabilul trebuie să aibă posibilitatea să opteze pentru parcurgerea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale, ca o expresie a încrederii sale în faptul că litigiul său poate fi soluţionat cu celeritate şi de către o jurisdicţie specializată, dar nu i se poate impune recurgerea la o jurisdicţie administrativă specială, dacă acesta consideră că este mai bine să sesizeze direct instanţa judecătorească competentă potrivit legii. Acest lucru nu înseamnă că justiţiabilul nu poate fi obligat la parcurgerea unei proceduri prealabile, respectiv a unor căi de atac interne, cum ar fi recursul ierarhic sau recursul graţios şi care dau posibilitatea autorităţilor competente să reanalizeze actul administrativ contestat."

Totodată, constituţionalitatea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a fost reiterată în numeroase decizii ale Curţii Constituţionale, a cărei practică stabilă este în sensul că "plângerea formulată de persoana ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ nu conferă caracter neconstituţional textului de lege criticat, întrucât procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu împiedică şi nu restrânge accesul celui în cauză la justiţie. Dimpotrivă, această prevedere de lege instituie, în plus, un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior." (deciziile 39/2005, 797/2007, 184/2007, 382/2007 etc).

Aşadar, în mod legal a reţinut prima instanţă că, în cauză, recurenţii reclamanţi nu au făcut dovada că au solicitat emitentului actului, respectiv intimatul pârât MECS, revocarea actului atacat.

Un al doilea motiv de recurs a fost acela că fiind vorba de un refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, nu era necesară urmarea procedurii prealalbile administrative.

Fără a nega valabilitatea acestei teorii, se constată, totuşi, că în speţă, recurenţii reclamanţi au solicitat instanţei să dispună anularea ordinului MECS NR. 709/12.12.2014, şi drept consecinţă emiterea unui nou ordin privind demiterea pârâtului D. din funcţia de Director General al INFLPR (INSTITUTUL NAŢIONAL PENTRU FIZICA LASERILOR, PLASMEI ŞI RADIAŢIEI), precum şi la efectuarea procedurilor privind ocuparea funcţiei de director general, respectiv organizarea concursului privind ocuparea acestei funcţii.

Ca atare, demersul lor judiciar nu poate fi calificat ca o plângere împotriva unui refuz nejustificat al autorităţii de a soluţiona o cerere, ci dimpotrivă, se solicită anularea unui act administrativ care are un efect presupus vătămător asupra drepturilor şi intereselor legitime ale titularilor acţiunii.

În acest sens, erau pe deplin aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, aşa cum au fost redate şi analizate de instanţa de fond.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestuia, cu consecinţa menţinerii sentinţei pronunţate de instanţa de fond ca legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii B., C., A. împotriva sentinţei civile nr. 498 din 17 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 iunie 2018.