State budget coverage of public procurement financial corrections upheld against ministry refusal

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 4 mai 2015, pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani, în contradictoriu cu Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu Bucureşti, a solicitat:

- anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2013, nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu Bucureşti, înregistrată la Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani sub nr. x/2014;

- anularea Deciziei nr. 129812/03.11.2014 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani împotriva Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 15/2013 nr. 142154/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu;

- să se constate că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal - bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice prin programul operaţional sectorial Mediu 2007-2013:

- obligarea pârâtului Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu, potrivit art. 3 alin. (5) din Ordinul M.M.S.C. nr. 2112/2013 pentru aprobarea Normelor de aplicare a O.G. nr. 15/2013, la întocmirea Notei pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare în valoare de 13.944.983,93 RON, conform solicitării beneficiarului UA.T. Municipiul Botoşani prin adresa din 20.02.2014.

Prin precizările depuse la dosarul instanţei de fond la data de 13.10.2015, reclamanta a precizat că solicită judecarea cauzei în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, şi, totodată, a modificat cuantumul sumei prevăzute la capătul 4 din cerere, învederând că suma totală este în cuantum de 16.165.397,35 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 216 din 17 noiembrie 2015, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Judeţului Botoşani, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti, a anulat Decizia nr. 129812/03.11.2014 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani şi Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2013 nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice - Direcţia Generală AM POS Mediu Bucureşti şi a obligat pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti, să întocmească Nota de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare în valoare de 16.165.397,35 RON.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 216/17.11.2015, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 din O.G. nr. 15/2013, prin faptul că a reţinut în sens contrar actelor administrative contestate în cauză, respectiv că art. 8 din O.G. nr. 15/2013 nu impune condiţia suplimentară a verificării îndeplinirii cerinţelor de către echipa de control.

Totodată, în opinia recurentei, în speţă, nu poate fi incident "excesul de putere", în definiţia redată de prima instanţă, întrucât nu este invocată situaţia emiterii unui act normativ de către o instituţie/autoritate care nu ar avea competenţă în acest sens, iar, pe de altă parte, textul de lege face referire în mod expres la "încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor" şi nu la "încălcarea drepturilor", în mod general.

Se mai arată că, prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/14.10.2013, ca urmare a verificărilor din Suspiciunea de neregulă nr. x/23.08.2013, emisă în baza Raportului final de audit nr. x/19.08.2013, în legătură cu procedura de atribuire a contractului nr. x/19.05.2011, s-a constatat existenţa mai multor nereguli/abateri privind regimul achiziţiilor pentru care, în conformitate cu prevederile art. 4 din H.G. nr. 875/2011, s-a aplicat o singură corecţie forfetară de 25% din valoarea contractului, reprezentând suma de 13.944.983,93 RON, creanţa bugetară fiind în cuantum de 12.688.012,64 RON.

Recurentul precizează că, în speţă, contestaţia formulată împotriva Notei nr. x a fost respinsă prin Decizia nr. 134434/27.11.2013, privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani.

Precizează că reclamanta a solicitat autorităţii de management suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 15/2013, solicitare transmisă prin adresa nr. x/2014, însă, urmare verificărilor întreprinse de Direcţia Generală AM POS Mediu, prin Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 15/2013, având nr. x/04.09.2014, s-a constatat că, prin art. 8 din O.G. nr. 15/2013 este reglementată explicit situaţia corecţiilor financiare constatate după intrarea în vigoare a acestui act normativ, ceea ce se presupune că analiza încadrării în dispoziţiile art. 2 alin. (4) pentru notele de constatare emise după intrarea în vigoare a O.G. nr. 15/2013 se face de echipele de control.

Prin Nota nr. x/CG/04.09.2014 s-a constatat că, procedural, corecţiile aferente notelor de constatare emise după intrarea în vigoare a O.G. nr. 15/2013 nu fac obiectul unei solicitări de suportare de la bugetul de stat, contestaţia formulată împotriva acestei note fiind respinsă prin Decizia nr. 129812/03.11.2014.

Prin urmare, recurentul-pârât apreciază că nu sunt îndeplinite în cauză dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune anularea actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât reclamanta nu şi-a întemeiat cererea pe baza acestui articol, ci a susţinut doar că se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013, deşi răspunsul primit la cererea nr. x/20.02.2014 a fost justificat prin Nota nr. x/CG/04.09.2014, nefiind în prezenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17.02.2016, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Botoşani a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 04 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 28 februarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

Prin aceeaşi încheiere, Înalta Curte a dispus modificarea citativului şi conceptarea în cauză, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Fondurilor Europene, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, în locul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca urmare a modificărilor intervenite în structura organizatorică ministerială, conform O.U.G. nr. 1/2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, prin reprezentantul său legal, Ministerul Finanţelor Publice, a criticat soluţia primei instanţe prin care au fost anulate Decizia nr. 129812/03.11.2014 privind soluţionarea contestaţiei formulate de U.A.T. Municipiul Botoşani şi Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 15/2013, având nr. x/04.09.2014, emisă de Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice-Direcţia Generală AMPOS Mediu, fiind obligat recurentul-pârât să întocmească nota de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare în valoare de 16 165 397,35 RON.

A susţinut recurentul-pârât că este greşită sentinţa atacată, întrucât au fost încălcate prevederile art. 2 din O.G. nr. 15/2013, precum şi pentru faptul că prima instanţă a apreciat, în mod nelegal, că art. 8 din acelaşi act normativ nu impune condiţia suplimentară a verificării îndeplinirii cerinţelor din această ordonanţă de urgenţă de către echipa de control.

A mai criticat recurentul-pârât soluţia pronunţată de judecătorul fondului în ceea ce priveşte reţinerea, în cuprinsul sentinţei recurate, a unui exces de putere în exercitarea atribuţiilor de către emitenţii actelor administrative contestate în cauză.

În esenţă, a apreciat recurentul-pârât că, prin art. 8 din O.G. nr. 15/2013 s-a reglementat situaţia corecţiilor financiare constatate după intrarea în vigoare a acestui act normativ, astfel că analiza încadrării în dispoziţiile art. 2 alin. (4) pentru notele de constatare emise ulterior intrării în vigoare a respectivei ordonanţe de urgenţă se face de către echipele de control.

Ordonanţa de Guvern nr. 15/2013 a intrat în vigoare la data de 10 august 2013, iar Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/14.10.2013, prin care s-a stabilit în sarcina UAT Municipiul Botoşani o corecţie financiară de 25%, în valoare de 13 944 983,93 RON, este emisă ulterior datei la care ordonanţa de urgenţă ce reprezintă temeiul solicitării intimatei-reclamante a intrat în vigoare.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013, "Prevederile alin. (1) -(3) se aplică: a) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;"

Contractul de lucrări publice pentru care s-au reţinut corecţiile financiare şi s-a solicitat suportarea de la bugetul de stat a sumelor stabilite cu acest titlu a fost încheiat în urma parcurgerii unei proceduri de achiziţie publică ce a fost publicată în SEAP la data de 08.03.2011, autoritatea contractantă fiind UAT Municipiul Botoşani, instituţie publică ce are calitatea de beneficiar de fonduri europene, conform prevederilor art. 1 din O.G. nr. 15/2013.

Aşadar, în verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013, se reţine că cererea de suportare de la bugetul de stat a creanţei bugetare rezultate din corecţia financiară de 25% aplicată la valoarea contractului de lucrări nr. x/19.05.2011 a fost făcută pentru un contract de achiziţie publică a cărui procedură de atribuire a fost iniţiată anterior datei de 10 iunie 2011, de către unul dintre beneficiarii prevăzuţi la art. 1 din O.G. nr. 15/2013, iar la dosar se află depus raportul de activitate încheiat de DGRFP Botoşani, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2006, privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, raport înregistrat la UAT Botoşani sub nr. x/2011.

Se relevă, prin urmare, îndeplinirea condiţiilor cerute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013 pentru solicitarea formulată de UAT Municipiul Botoşani, în vederea suportării de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare stabilite prin Nota de constatare nr. x.

Cât priveşte momentul procedural al stabilirii acestei creanţe bugetare, ulterior intrării în vigoare a prevederilor O.G. nr. 15/2013, Înalta Curte observă că textele legale din cuprinsul acestui act normativ [art. 2 alin. (2)] reglementează atât situaţia sumelor rezultate din corecţiile financiare anterior intrării în vigoare a ordonanţei, cât şi a celor care "vor rezulta din reducerile procentuale stabilite (…) pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, în situaţia în care sunt îndeplinite cerinţele de la alin. (4) al art. 2".

Recurentul-pârât MFE a susţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 8 din O.G. nr. 15/2013, opinie pe care Înalta Curte nu o împărtăşeşte.

Art. 8 din O.G. nr. 15/2013 prevede că "pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, aferente situaţiilor prevăzute la art. 2 alin. (4) (…), în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare se menţionează că sumele reprezentând creanţe bugetare se recuperează de la autoritatea de management în contul de disponibil destinat încasării creanţelor bugetare aferent programului operaţional, din sumele alocate în bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, în calitate de ordonator principal de credite cu rol de autoritate de management pentru Programul operaţional sectorial Mediu…".

Din interpretarea sistematică a prevederilor legale anterior analizate rezultă că intimata-reclamantă UAT Municipiul Botoşani se încadrează în prevederile O.G. nr. 15/2013 pentru a beneficia de suportarea de la bugetul de stat a sumelor stabilite cu titlul de corecţii financiare în procent de 25% aplicate la valoarea contractului de lucrări nr. x/19.05.2011, denumit "Implementare proiect reabilitare reţele de termoficare în Municipiul Botoşani".

Potrivit prevederilor art. 6 din Ordinul MMSC nr. 2112/2013, de aprobare a Normelor de aplicare a O.G. nr. 15/2013, "(1) În vederea identificării debitorului pentru neregulile aferente situaţiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2013, Compartimentul juridic şi investigare nereguli realizează următoarele activităţi:

a) solicită beneficiarilor prevăzuţi la art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2013 copii de pe documentele deţinute care să ateste încadrarea în prevederile art. 2 şi 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2013;

b) analizează dacă beneficiarul nu se încadrează în prevederile art. 6 lit. a) şi b) din Ordonanţa Guvernului nr. 15/2013."

Aceste cerinţe au fost îndeplinite de intimate-reclamantă, care a depus anexat solicitării de suportare de la bugetul de stat documentaţia prevăzută la alin. (2) al art. 6 din Ordinul MMSC nr. 2112/2013.

Procedura reglementată de acest ordin prevede, la art. 7, că, "în cazul în care din analiza documentelor se constată că beneficiarul se încadrează în prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 15/2013, rubrica "Debitor" din Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nu se completează, făcându-se menţiunea că sumele rezultate din aplicarea corecţiilor, reprezentând creanţe bugetare, se recuperează de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene în conturile programelor europene respective şi/sau în conturile de la bugetul de stat aferente acestora".

Argumentele recurentului-pârât din calea de atac declarată, potrivit cărora temeiul respingerii solicitării adresate de către intimate-reclamantă a fost cel bazat pe împrejurarea că trebuiau verificate condiţiile prevăzute de art. 8 din O.G. nr. 15/2013 de către echipele de control, nu sunt întemeiate, iar această motivare, ce se regăseşte în cuprinsul Notei nr. xCG/4.09.2014, îmbracă forma unui exces de putere, nefiind regăsită o astfel de cerinţă în actele normative anterior examinate, ce constituie temeiul de drept al cererii formulate de UAT Municipiul Botoşani.

Procedurile stabilite prin Ordinul MMSC nr. 2112/2013 arată că, odată îndeplinite condiţiile din O.G. nr. 15/2013, chiar în cuprinsul Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare se lasă necompletată rubrica "debitor", făcându-se menţiune că sumele rezultate din aplicarea corecţiilor, reprezentând creanţe bugetare, se recuperează de la autorităţile competente în gestionarea fondurilor europene şi/sau naţionale, iar faptul că nu s-a procedat aşa în Nota de constatare nr. x nu ştirbeşte dreptul intimatei-reclamante de a adresa ulterior o solicitare de suportare de la bugetul de stat a sumelor reprezentând corecţia financiară stabilită asupra sa, cerere pentru a cărei soluţionare se verifică îndeplinirea condiţiilor cerute de art. 8 şi art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 15/2013.

Împrejurarea potrivit căreia, pentru corecţiile stabilite prin notele de constatare întocmite ulterior intrării în vigoare a O.G. nr. 15/2013, nu se făcea o solicitare din partea beneficiarilor prevăzuţi la art. 1 din O.G. nr. 15/2013, ci trebuia să se constate de către echipele de control, la momentul investigării neregulilor, dacă sunt îndeplinite condiţiile pentru suportarea de la bugetul de stat a corecţiilor financiare aplicate pentru neregulile constatate, nu poate conduce la respingerea extrem de formală, întemeiată pe acest unic argument, a unei solicitări ulterioare.

Din această perspectivă, a reţinut corect prima instanţă că limitele dreptului de apreciere al instituţiei publice au fost depăşite, ceea ce conturează existenţa unui exces de putere, în sensul definiţiei date acestei noţiuni prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 15/2013, înregistrată sub nr. xCG/04.09.2014, fiind motivată în fapt şi în drept pe chestiuni ce exced sferei de aplicare a dispoziţiilor art. 8 din O.G. nr. 15/2013, coroborat cu cele prevăzute la art. 2 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin urmare, criticile recurentului-pârât MFE prin MFP sunt neîntemeiate, calea de atac declarată în cauză urmând a fi respinsă ca nefondată.

2. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 488 pct. 8 C. proc. civ.., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, reprezentat legal de Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei civile nr. 216 din 17 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sentinţă ce va fi menţinută, dat fiind caracterul său legal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, prin Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei civile nr. 216 din 17 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 iunie 2018.