Validity of administrative act and suspension conditions when statutory voting threshold for favorable decision is not met

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 14.11.2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului (CNA), pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să dispună:

(i) suspendarea temporară a deciziei CNA luată în şedinţa din data de 29.10.2014 şi comunicată prin adresa nr. x, prin care a fost respinsă solicitarea A. S.R.L. de prelungire a termenului de valabilitate a licenţei audiovizuale cu nr. R 2247/08.10.1996, pentru difuzarea pe cale radioelectrică terestră a serviciilor cu denumirea B., în localitatea Predeal, până la judecarea anulării deciziei;

(ii) anularea deciziei emisă de CNA;

(iii) plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea acţiunii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1/F/12 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a dispus:

- admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei comunicate cu adresa nr. x RF/04.11.2014, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtă;

- anularea Deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014;

- obligarea pârâtei la plata sumei de 50 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1/F/12 ianuarie 2015, în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la suspendarea executării "deciziei" comunicate de către CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului a declarat recurs, solicitând rejudecarea cauzei în temeiul dispoziţiilor art. 496-498 C. proc. civ., casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a "deciziei" comunicate de CNA prin adresa nr. x RF/04.11.2014, fie ca inadmisibilă, fie ca neîntemeiată, pentru următoarele motive:

Interpretarea dată de instanţa de fond articolului 15 alin. (1) din Legea audiovizualului a fost una căreia îi lipseşte logica juridică.

Astfel, instanţa de fond consemnează următoarea situaţie de fapt:

"... în şedinţa respectivă au fost prezenţi 8 membri, deci s-a întrunit cvorumul legal pentru luarea unei decizii". Această afirmaţie este în concordanţă cu norma legală, dar ceea ce se menţionează în continuare nu mai corespunde cu prevederile legii, întrucât se precizează că:

"Toţi membrii prezenţi şi-au exprimat votul", fără a se mai menţiona şi cea dea doua condiţie, anume "cu votul a cel puţin 6 membri". Instanţa apreciază că această sintagmă "...trebuie înţeleasă în sensul că erau necesare 6 voturi pentru soluţionarea favorabilă a cererii reclamantei, iar dacă s-au exprimat numai 5 voturi pentru, iar 3 au fost împotrivă, aceasta înseamnă că CNA a adoptat o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenţei, cu toate consecinţele ce decurg din acest fapt".

Din această motivare a instanţei reies următoarele aspecte contrare prevederilor legale, dar şi contradictorii:

- deşi admite că pentru "soluţionarea favorabilă a cererii reclamantei" erau necesare 6 voturi, aşa cum prevede Legea audiovizualului, totuşi, în mod paradoxal, admite şi faptul că, pentru respingerea cererii au fost suficiente 3 voturi, concluzionând că ne aflăm în faţa unei decizii de respingere a cererii de prelungire a licenţei"(!);

- o astfel de interpretare conduce la următoarea stare de fapt şi de drept: în situaţia în care CNA analizează o cerere (indiferent de natura ei, neapărat de prelungire a unei licenţe) şi dă o soluţie favorabilă acesteia, numărul de voturi necesare este de 6, în prezenţa a 8 membri; dacă CNA respinge o cerere, nu mai are obligaţia de a respecta prevederile de la art. 15 alin. (1), numărul de voturi putând fi mai mic de 6, dar tot în prezenţa a 8 membri.

- din conţinutul normei invocate nu rezultă o astfel de posibilitate, obligaţia membrilor CNA cu privire la modul de adoptare a deciziilor indiferent care ar fi aceasta, fiind reglementată în mod neechivoc.

Se impune ca Înalta Curte să înlăture această interpretare a instanţei de fond care a condus la respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii prin prisma lipsei actului administrativ invocată de CNA la fond, excepţie pe care s-a întemeiat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare.

La momentul invocării excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare, s-a arătat instanţei de fond că CNA nu a luat nicio decizie în sensul prevăzut de Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, la art. 15 alin. (1), prevederi potrivit cărora:

"În îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucţiuni şi recomandări, în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul a cel puţin 6 membri".

Atât timp cât nu a fost întocmit numărul legal de voturi, respectiv cel puţin 6, pentru a fi adoptată o decizie, în conformitate cu Legea nr. 504/2002, nu se poate vorbi despre nicio decizie adoptată de CNA, act administrativ emis în regim de putere publică, aşa cum în mod greşit a apreciat instanţa de fond.

Aşa cum se constată din actele dosarului, suspendarea priveşte adresa nr. x RF/04.11.2014, iar suspendarea formulată în condiţiile Legii contenciosului administrativ are în vedere un act administrativ.

Or, aşa cum s-a demonstrat, adresa ce constituie obiectul cauzei nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă CNA este o autoritate publică, scopul emiterii acesteia nefiind producerea de efecte juridice specifice dreptului administrativ, ci transmiterea unui răspuns către solicitant.

Prin urmare, se impune a se constata că, în prezenta cauză, nefiind vorba despre un act administrativ, cererea de suspendare este la rândul ei, inadmisibilă.

În situaţia respingerii excepţiei, este necesar a se constata netemeinicia sentinţei în ceea ce priveşte admiterea cererii de suspendare.

În mod greşit instanţa de fond a apreciat că sunt întrunite cele două condiţii prevăzute de Legea contenciosului administrativ pentru suspendarea executării unui act administrativ.

Instanţa de fond a apreciat că "măsura provizorie solicitată de reclamantă se justifica prin existenţa în cauză a unui caz bine justificat, constând într-o împrejurare de natură să creeze o îndoială puternică asupra legalităţii actului, reprezentată de neîndeplinirea cerinţei motivării".

Această argumentaţie decurge din calificarea adresei ce face obiectul suspendării ca fiind un act administrativ ce produce efecte juridice, calificare eronată, aşa cum s-a demonstrat mai sus.

Instanţa de fond menţionează că cerinţa motivării decurge nu numai din principiile constituţionale, ci; "... este o obligaţie stabilită chiar prin Legea audiovizualului, care arată la alin. (4) al art. 15 că deciziile se motivează".

Se constată o contradicţie evidentă în motivarea instanţei de fond care, deşi constată că nu ne aflăm în faţa unei decizii emise de Consiliu, ci a unei adrese, totuşi, în argumentarea în drept a soluţiei pronunţate, indică articolele din Legea audiovizualului aplicabile situaţiilor în care Consiliul adoptă decizii.

În acest sens, în sentinţă se precizează la pag. 4 alin. (4):

"Contrar prevederii legale, actul atacat nu cuprinde opinia celor trei membri care au exprimat un vot negativ...".

În ceea ce priveşte paguba iminentă, singurul argument invocat de instanţa de fond în susţinerea acestei condiţii legale este acela că, în lipsa licenţei audiovizuale, reclamanta "nu-şi poate realiza obiectul de activitate care constă, conform Certificatului constatator emis de Oficiul Registrului Comerţului, în activităţi de difuzare a programelor de radio". Or, din analiza documentului emis de Oficiul Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Braşov, depus la dosarul cauzei, reiese că reclamanta desfăşoară mai multe activităţi la sediul social (pag3/4), cea de difuzare a programului de radio fiind doar una dintre ele. În consecinţă, această a doua condiţie invocată de instanţa de fond nu se susţine, fiind contrazisă de probatoriul existent la dosarul cauzei.

Cum potrivit Legii contenciosului administrativ, pentru pronunţarea suspendării este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, cazul bine justificat şi paguba iminentă, este necesar să se observe că această exigenţă a actului normativ invocat nu este îndeplinită şi să se dispună respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 486 şi următoarele din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului, raportat la faptul că acesta a fost formulat de CNA la data de 27.01.2015 şi înregistrat la Curtea de apel la data de 30.10.2015, în condiţiile în care sentinţa nr. 1/F/12.01.2015 a fost pronunţată în şedinţa publică la data de 12.01.2015 şi redactată la data de 19.01.2015, iar calea de atac în ceea ce priveşte soluţia dată capătului de cerere privind suspendarea deciziei este recursul în termen de 5 zile de la comunicare.

Referitor la fondul recursului, intimata a solicitat să se constate că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, impunându-se respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare prin prisma lipsei actului administrativ.

Sub acest aspect, intimata a precizat că, prin adresa nr. x RF/04.11.2014, Consiliul s-a pronunţat (concretizarea voinţei autorităţii publice), în sensul respingerii solicitării acesteia de prelungire a termenului de valabilitate a licenţei audiovizuale cu nr. R224.7/08.10.1996 (fapt care produce efecte juridice constând în imposibilitatea ca reclamanta să poată continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a licenţei).

Referitor la cele două condiţii prevăzute de Legea contenciosului administrativ pentru suspendarea unui act administrativ, intimata a solicitat să se constate că sunt îndeplinite în cauză, prin raportare la argumentele invocate susţinerea cererii, astfel că şi sub acest aspect soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.

5. Prin încheierea din data de 31 octombrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus respingerea excepţiei tardivităţii recursului invocată prin întâmpinare de către intimata-reclamantă, admiterea în principiu a recursului declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului şi fixarea unui termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 februarie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Analiza instanţei de control judiciar are în vedere exclusiv soluţia dată de prima instanţă capătului de cerere având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, respectiv a deciziei comunicate cu adresa CNA nr. 10332 RF/04.11.2014.

Referitor la inadmisibilitatea cererii de suspendare, criticile recurentului sunt neîntemeiate, pentru următoarele motive:

Prin cererea formulată de reclamantă, în condiţiile art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. x, s-a solicitat suspendarea executării deciziei CNA luată în şedinţa din data de 18.10.2014 şi comunicată prin adresa nr. x RF/4.11.2014, iar nu suspendarea adresei de răspuns nr. 10332 RF/4.11.2014, cum în mod eronat afirmă recurentul.

Conform art. 15 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002:

"(1) În îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor ce îi revin potrivit prezentei legi, Consiliul emite decizii, instrucţiuni şi recomandări, în prezenţa a cel puţin 8 membri şi cu votul al cel puţin 6 membri".

De asemenea, art. 15 alin. (3) din acelaşi act normativ prevede că:

"(3)(Licenţa audiovizuală analogică sau digitală poate fi prelungită din 9 în 9 ani, la cerere, în condiţiile stabilite de Consiliu".

Din conţinutul adresei nr. x RF/04.11.2014 emisă de CNA rezultă că cererea societăţii A. S.R.L., de prelungire a valabilităţii licenţei audiovizuale pentru serviciul de programe B. din Predeal, a fost analizată în şedinţa publică din data de 28.11.2014, în prezenţa a 8 membri, însă acesta nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002.

Conform procesului-verbal al şedinţei CNA din 28 octombrie 2014, depus în extras la dosarul cauzei, cererea reclamantei nu a întrunit numărul legal de voturi pentru a fi aprobată, în favoarea aprobării acesteia exprimându-şi votul 5 membri din cei 8 prezenţi.

Prin urmare, în interpretarea CNA, prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, pentru adoptarea unei decizii de aprobare a prelungirii licenţei audiovizuale sunt necesare cel puţin 6 voturi "pentru", în prezenţa a cel puţin 8 membri.

În acest sens este şi interpretarea avansată de prima instanţă, care a reţinut ca sintagmă "cu votul a cel puţin 6 membri" din cuprinsul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 trebuie înţeleasă în sensul că erau necesare 6 voturi pozitive pentru soluţionarea favorabilă a cererii. În condiţiile în care s-au exprimat 5 voturi pentru şi 3 voturi împotrivă, concluzia primei instanţe a fost aceea că CNA a adoptat o decizie de respingere a cererii de prelungire a licenţei, cu toate consecinţele care decurg din acest fapt.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine, în primul rând, că dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 impun două condiţii ce se cer a fi întrunite cumulativ pentru adoptarea unei decizii de aprobare a prelungirii licenţei audiovizuale, respectiv:

- prezenţa a cel puţin 8 membri din cei 11 cât are Consiliul potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 504/2002;

- exprimarea a cel puţin 6 voturi pentru soluţionarea favorabilă a cererii.

În al doilea rând, reţine că decizia adoptată de Consiliu în şedinţa din data de 28.10.2014 a fost una de respingere a cererii reclamantei de prelungire a licenţei, atât timp cât pentru soluţionarea favorabilă a acesteia au existat doar 5 voturi faţă de minimul de 6 voturi prevăzut de art. 15 alin. (1) din Legea nr. 504/2002.

Faptul că nu s-a întrunit numărul legal de voturi, respectiv cel puţin 6, pentru a fi adoptată o decizie în sensul prevăzut de art. 15 alin. (1) din actul normativ menţionat, nu înseamnă că CNA nu a adoptat nicio decizie în şedinţa din data de 28.10.2014 în privinţa cererii reclamantei, cum în mod eronat pretinde recurentul.

Chiar dacă strict formal CNA nu a înţeles să redacteze o decizie în care să concretizeze rezultatul votului exprimat în şedinţa publică din data de 28.10.2014 şi consemnat în procesul-verbal al şedinţei de la acea dată, ci a preferat să comunice modalitatea de soluţionare a cererii prin emiterea adresei nr. x RF/4.11.2014, nu înseamnă că nu a fost emis un act administrativ şi că cererea de suspendare a executării formulată de reclamantă este inadmisibilă.

Decizia adoptată de CNA în şedinţa din data de 28.10.2014, în sensul respingerii cererii reclamantei de prelungire a licenţei audiovizuale, este un act administrativ în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. x, întrucât a fost emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care a dat naştere la raporturi juridice cu efect vătămător asupra societăţii reclamante, constând în imposibilitatea de a-şi continua activitatea de emisie după data de 16.12.2014, data expirării perioadei de valabilitate a licenţei.

Prin urmare, în mod legal prima instanţă a apreciat că cererea de suspendare a executării deciziei CNA comunicată cu adresa nr. x RF/04.11.2014 este admisibilă şi a procedat la analiza condiţiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiţia cazului bine justificat, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în mod legal prima instanţă a reţinut că este îndeplinită în cauză, ţinând seama, pe de o parte, de prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002, iar pe de altă parte, de modalitatea în care CNA a înţeles să motiveze decizia de respingere a cererii reclamantei, ceea ce pune sub semnul întrebării legalitatea acesteia.

Şi în ceea ce priveşte condiţia prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, constatările primei instanţe se impun a fi menţinute, ţinând seama de consecinţele directe şi imediate ale deciziei contestate, reprezentate de încetarea emisiei pentru Postul de radio B. la data expirării licenţei audiovizuale, ceea ce generează un dezechilibru financiar în privinţa obligaţiilor asumate de reclamantă prin contractele de publicitate aflate în derulare, dar şi faţă de proprii angajaţi care îşi desfăşoară activitatea pentru respectivul post de radio.

În concluzie, pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul CONSILIUL NAŢIONAL AL AUDIOVIZUALULUI împotriva sentinţei nr. 1/F din 12 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la suspendarea executării actului administrativ contestat, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi 5 iunie 2018.