EU-funded contract penalty deductions void for lack of reasoning; appeal dismissed, annulment upheld

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 24 octombrie 2014 sub nr. x/2014 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (M.D.R.A.P), anularea în tot a informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3, a notei de neconformitate nr. x, a deciziei nr. 221/11.07.2014, prin care au fost respinse capetele 2.3. şi 3 din contestaţia formulată, precum şi a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reţinerea sumelor aplicate reclamantei prin reducerea procentuală de 5% din valoarea contractului de lucrări x/30.07.2013.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 39 pronunţată în data de 17 februarie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a anulat în parte decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3 precum şi nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, a respins ca fiind fără obiect cererea de anulare în tot a informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3 şi a notei x/2014, a respins ca neîntemeiată cererea de anulare a actelor de asigurare făcute de pârât cu privire la aplicarea reducerii procentuale de 5% şi a respins acţiunea conexă formulată de aceeaşi reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca neîntemeiată.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice (în prezent Ministerul fondurilor Europene), care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

Într-o primă critică, pârâtul a arătat că instanţa a aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi ale O.U.G. nr. 66/2011, anulând în parte Decizia nr. 221/11 iulie 2014 pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3 precum şi Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, acte administrative emise de pârât ca urmare a verificării procedurii de achiziţie publică derulate de reclamantă pentru atribuirea contractului.

S-a reţinut în mod eronat că Nota de neconformitate nr. x este nemotivată în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. 21.3, aspectele de fapt şi de drept fiind indicate în cuprinsul actului menţionat.

S-a arătat că în mod legal pârâtul MDRAP a constatat că reclamanta UAT Târgovişte a încălcat prevederile legislaţiei achiziţiilor publice, respectiv ale art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 36 alin. (1) lit. b) şi art. 72 alin. (2) şi 81 din H.G. nr. 925/2006, precum şi ale clauzelor din contractul de finanţare.

Nota de neconformitate nr. x şi Informarea nr. x/05.05.2014 sunt acte care se completează reciproc şi nu pot fi analizate distinct de instanţă care a ignorat faptul că acestea sunt motivate în fapt şi în drept.

O a doua critică vizează greşita apreciere a instanţei de judecată în ceea ce priveşte efectele contractului de finanţare încheiat de părţile din dosar. Astfel, s-a arătat că reclamanta a încălcat dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (4), art. 5 alin. (1), art. 9 alin. (2) din contractul de finanţare, ceea ce echivalează cu săvârşirea unor nereguli în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) prin raportare la art. 6 şi 9 din O.U.G. nr. 66/2011 - poziţia organului de control fiind întemeiată pe situaţia de fapt şi pe normele de drept incidente la momentul întocmirii notelor de neconformitate contestate de reclamanta UAT Municipiul Târgovişte.

În fine, pârâtul a arătat că, pe fondul cauzei legislaţia achiziţiilor publice a fost încălcată de reclamantă, astfel încât prin Informarea nr. x/2014 privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 3 emisă de Direcţia Generală Programe Europene din cadrul MDRAP au fost menţinute reducerea de 25% din valoarea contractului de servicii de asistenţă tehnică nr. x/2011, încheiat între UAT Târgovişte şi S.C. A. S.R.L. şi de 5 % din valoarea contractului de lucrări nr. x/2013 încheiat între UAT Târgovişte şi Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A.

Încălcările legislaţiei rezultă, în esenţă, din faptul că în ceea ce priveşte contractul de lucrări nr. x/2013, reclamanta a acceptat o ofertă neconformă din partea Asocierii S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în sensul că propunerea tehnică făcută de acesta din urmă nu corespunde cerinţelor din caietul de sarcini (perioada de garanţie a lucrărilor este diferită de cea stabilită prin documentaţia de atribuire).

4. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 21 martie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 30 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că memoriul de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data de 8 mai 2018.

5. Apărările formulate în cauză

La data de 08.06.2015, reclamanta UAT Municipiul Târgovişte a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului formulat de recurentul pârât Ministerul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca nefondat.

Este legală aprecierea instanţei de fond că sancţiunea nulităţii nu poate afecta doar parţial nota de neconformitate şi informarea ataşată acesteia, întrucât corecţia financiară de 5% a fost individualizată de emitent pentru trei pretinse încălcări ale legislaţiei în materia achiziţiilor publice, constatate în procedura de achiziţie publică finalizată prin încheierea contractului x/30.07.2013.

Abaterea reţinută în sarcina reclamantei nu a fost motivată în fapt şi în drept, astfel încât să rezulte încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 ce reglementează principiile ce guvernează procedura achiziţiilor publice. Pretinsa încălcare a legii rezidă în nerespectarea propunerii tehnice de către Asocierea S.C. B. SA şi S.C. C. S.A. care nu are corespondent în temeiul de drept indicat anterior, astfel încât simpla referire la acest aspect nu este de-ajuns pentru fundamentarea abaterii ce a stat la baza aplicării corecţiilor financiare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Motivele de recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

i) Nelegalitatea actelor administrative contestate

UAT Municipiul Târgovişte a încheiat contractul de finanţare nr. x cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional, cod SMIS 7888, având ca obiect implementarea proiectului "reabilitare şi modernizare infrastructură utilităţi publice urbane, reabilitarea şi modernizarea spaţiilor publice urbane în zona B de acţiune urbană a Municipiului Târgovişte, judeţul Dâmboviţa".

Pentru derularea acestui proiect reclamanta a desfăşurat două proceduri de achiziţie publică ce a determinat încheierea contractului de servicii de asistenţă tehnică nr. x/2011 între UAT Târgovişte şi S.C. A. S.R.L. şi contractului de lucrări nr. x/2013 între UAT Târgovişte şi Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A.

Pârâtul, în calitate de autoritate de management, a verificat eligibilitatea cererii de rambursare nr. 3 depusă de reclamantă, emiţând Nota de neconformitate nr. x şi Informarea nr. x/05.05.2014 prin care i s-a comunicat UAT Târgovişte că i s-au aplicat reduceri procentuale de 25% pentru contractul nr. x/1357/2011 şi de 5% pentru contractul nr. x/2013.

Nota de neconformitate a fost contestată de reclamantă şi a fost emisă Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 221 din 11 iulie 2014 care cuprinde următoarea soluţie:

- admite în parte contestaţia reclamantei UAT Târgovişte;

- desfiinţează Nota de neconformitate nr. x emisă de Direcţia Autorizare Plăţi din cadrul MDRAP şi dispune refacerea acesteia, astfel încât să reflecte motivarea în fapt şi în drept a aspectelor constatate care au constituit încălcări ale legislaţiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice;

- desfiinţează nota de neconformitate nr. x emisă de MDRAP cu privire la capătul 2.1 şi 2.2. şi dispune refacerea acesteia, astfel încât să reflecte motivarea în fapt şi în drept a aspectelor constatate care au constituit încălcări ale legislaţiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice;

- Respingerea contestaţiei privind punctele 2.3 şi 3 din contestaţia formulată;

- desfiinţează Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. 3, înregistrată sub nr. x/2014 emisă de Direcţia generală Programe Europene din cadrul MDRAP cu privire la sumele reţinute ca urmare a aplicării reducerilor procentuale şi refacerea acesteia în concordanţă cu noul act administrativ de verificare şi considerentele decizie.

În speţă, trebuie avute în vedere dispoziţiile art. 21 pct. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora:

"Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, ştampila autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) şi (15)."

Este adevărat că în litigiul dedus judecăţii a fost emisă de pârât o Notă de neconformitate şi nu un Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, dar această situaţie nu înlătura obligaţia de a motiva actele emise, regimul juridic al celor două acte administrative primind aceleaşi caracteristici juridice.

Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond constată că obligativitatea motivării actelor administrative emise în procedura de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare să fie motivate, nerespectarea acestei obligaţii afectând legalitatea actelor administrative, cu consecinţa anulării lor de către Curtea de Apel Ploieşti.

Aşadar, nemotivarea în fapt şi în drept a unui act administrativ atrage nulitatea acestuia, sancţiunea afectând actul în integralitatea sa, nu numai parţial. Faptul că autoritatea administrativă a considerat că o parte din actul contestat trebuie menţinut, motivând aspectele respective în Decizia nr. 221/2014 de soluţionare a contestaţiei formulate de reclamantă împotriva Notei de neconformitate nr. x, nu este de natură să înlăture motivul de nulitate ce afectează nota menţionată.

Cu alte cuvinte, motivarea din Decizia de soluţionare a contestaţiei nu poate substitui obligativitatea motivării actului iniţial de către organul care l-a emis.

Din jurisprudenţa instanţelor de judecată rezultă că motivarea actului administrativ constituie o veritabilă condiţie de validitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare a autorităţilor publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreţionare (ICCJ, s.cont.adm. fisc. , dec. nr. 489/5 noiembrie 2010, dec. nr. 89/22 ianuarie 2016 şi 787/28 februarie 2018).

În speţă, motivarea actului administrativ nu se poate întemeia pe temeiuri ce rezultă din alte acte depuse în apărare de pârât, respectiv Informarea nr. 86426/05.05.2014 sau Decizia nr. 221/2014 de soluţionare a contestaţiei formulate de reclamantă împotriva Notei de neconformitate nr. x, deoarece actul administrativ care produce efecte juridice trebuie să răspundă cerinţelor impuse de principiul legalităţii actelor administrative şi, totodată, pentru asigurarea dreptului la apărare al persoanei căreia i se adresează actul emis de autoritatea publică.

Aşa fiind, de vreme ce autoritatea administrativă a reţinut, atât în dispozitivul Deciziei nr. 221/2014, cât şi în considerentele acesteia că actele contestate sunt nemotivate, acestea trebuiau desfiinţate în totalitate, nefiind posibilă substituirea motivării actului iniţial, cu cea expusă de organul de control, printr-un act ulterior.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că Decizia nr. 221 din 11 iulie 2014 emisă de pârâtul MRDAP este lovită de nulitate pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3 precum şi Nota de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 pentru punctul 21.3, criticile formulate apărând ca nefondate, sub acest aspect.

În ceea ce priveşte contestarea Notei de neconformitate nr. x din 28 aprilie 2014 prin acţiunea conexă, procedură finalizată prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 254/2014, instanţa de fond în mod corect a respins această cerere, de vreme ce nota menţionată a mai fost contestată şi procedura administrativă s-a finalizat cu emiterea Deciziei nr. 221/2014, analizată în acţiunea principală.

Având în vedere, motivul de nulitate ce afectează Decizia nr. 221/2014, aşa cum acesta a fost expus de prima instanţă, nu se mai impune analiza criticilor formulate privind fondul abaterilor de la legislaţia achiziţiilor publice formulate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene în cuprinsul cererii de recurs.

ii) Temeiul de drept al pronunţării soluţiei de către Înalta Curte

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să respingă recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene ( fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva sentinţei nr. 39 din 17 februarie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 4 iunie 2018 .