Suspension of administrative budget orders denied due to failure to establish justified case via summary apparent illegality review

Asupra cauzei de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererile înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ce fac obiectul dosarelor conexe nr. x/2015 şi nr. y/2015, reclamanţii Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Constanţa şi Municipiul Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi S.C. A. S.A., suspendarea, în parte, a executării Ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2014, respectiv în ceea ce priveşte aprobarea cuprinderii în bugetul de venituri şi cheltuieli al S.C. A. S.A. a creanţelor restante de 163.278 mii RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunilor.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din 17 decembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererile conexe privind suspendarea parţială a executării Ordinelor nr. 671/2015, nr. 633/2015 şi nr. 1014/2015 formulate de reclamanţii RADET Constanţa şi Municipiul Constanţa.

Pentru a dispune astfel, instanţa de fond a reţinut că, pentru admiterea unei cereri de suspendare a executării, trebuie ca reclamantul să facă dovada îndeplinirii cumulative a două condiţii speciale, şi anume cazul bine justificat (art. 2 alin. (1) lit. t: împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ) şi paguba iminentă (art. 2 alin. (1) lit. ş: prejudiciul material viitor şi previzibil sau perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public).

Având a analiza în speţă cerinţa cazului bine justificat, Curtea constată că reclamanţii nu relevă împrejurări de fapt sau de drept de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii ordinelor respective, ci veritabile motive de nelegalitate, care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării, întrucât s-ar prejudeca fondul litigiului.

În lipsa dovedirii în cauză a unui caz bine justificat, Curtea constată că nu se mai impune analizarea cerinţei privind paguba iminentă, întrucât, astfel cum s-a menţionat mai sus, cele două condiţii au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage per se respingerea solicitării de suspendare a executării actului administrativ.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanţii RADET Constanţa şi Municipiul Constanţa.

1.3.1. Reclamanta RADET Constanţa şi-a întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii recurate cu trimitere spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului a arătat că încheierea recurată nu este motivată, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Analiza încheierii recurate relevă că "motivarea" proprie a instanţei este compusă din două paragrafe prin care instanţa se derobează de analiza motivelor circumscrise condiţiei cazului bine justificat.

Toate motivele care se circumscriu cazului bine justificat sunt motive de nelegalitate a actului administrativ, nelegalitatea fiind, de altfel, singura sancţiune care poate fi aplicată actului de autoritate.

Încheierea recurată este pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1), coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 - Motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Prin cererea de suspendare, îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ca o aparenţă de nelegalitate a Ordinelor, a fost argumentată raportat la următoarele aspecte:

a) A. S.A. nu a prezentat un titlu de creanţă pentru a justifica înscrierea unei creanţe de 163.278 mii RON; Protocolul de Predare-Preluare consemnează doar o operaţiune tehnico-materială şi nu reprezintă un act juridic, astfel că nu poate justifica transferul dreptului de creanţă;

b) Proiectul de Divizare nu prevede că A. S.A. ar urma să primească în patrimoniu creanţe împotriva RADET Constanţa; mai mult, din analiza prevederilor Proiectului de Divizare rezultă fără echivoc faptul că toate drepturile generate de activul centrala de termoficare B. sunt alocate în patrimoniul C. S.A.;

c) Ordinele contravin Memorandumului Guvernului României, ca act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară; voinţa manifestată prin Memorandum de către Guvernul României este întotdeauna obligatorie pentru organele aflate în subordinea acestuia.

Faţă de argumentele expuse mai sus, instanţa de contencios administrativ a dispus de suficiente elemente de fapt şi de drept pentru a constata că actele atacate prezintă suficiente vicii de legalitate care să permită instanţei să intervină în caracterul executoriu şi să suspende efectele acestora, ca o formă de protecţie provizorie a petentei.

Motivele de nelegalitate reprezintă mai mult decât nişte "împrejurări de fapt şi de drept". Prima instanţă era datoare să verifice dacă aparent actele atacate prezintă "dubii" cu privire la legalitatea acestora. Dacă instanţa de fond ar fi realizat o astfel de verificare ar fi putut constata cu uşurinţă că autoritatea emitentă nu a indicat titlul de creanţă care a justificat înscrierea unei creanţe în cuantum de 163.000.000 RON.

Chiar dacă instanţa de fond nu a analizat condiţia pagubei iminente, în cauză este îndeplinită şi cea de a doua condiţie pentru a se dispune suspendarea judiciară a actului administrativ.

Menţinerea în bugetul de venituri şi cheltuieli al A. S.A. a sumei de 163.278.074,81 RON este echivalentă cu o iminentă executare a acesteia, ceea ce este de natură a conduce la sistarea activităţii RADET Constanţa şi intrarea sa în incapacitate de plată, în condiţiile în care, chiar şi în prezent, eforturile autorităţilor Municipiului Constanţa pentru a asigura stabilitatea financiară a regiei şi a asigura continuitatea serviciului public de termoficare sunt foarte mari.

Pentru considerentele expuse mai sus, solicită instanţei admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

1.3.2. Reclamantul Municipiul Constanţa a invocat aceleaşi motive de casare, solicitând casarea încheierii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

1.4. Apărarea formulată în cauză

Intimaţii Ministerul Energiei, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi A. S.A. au formulat întâmpinări în care au apreciat că motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanţa de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecăţii.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 26 februarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 martie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin Ordinul M.E.I.M.M.M.A. nr. 671/2015, Ordinul M.F.P. nr. 633/2015 şi Ordinul M.M.F.P.S.P.V. nr. 1014/2015 a fost aprobat bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2015 al societăţii A. S.A., ordine a căror suspendare, până la soluţionarea definitivă a cererilor în anulare, se analizează în prezenta cauză.

Instanţa de fond, soluţionând cererea, a respins-o, analizând exclusiv existenţa cazului bine justificat şi apreciind că, raportat la concluziile referitoare la această condiţie de suspendare, nu se mai impune o analiză a cerinţei pagubei iminente.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de părţile reclamante în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

De asemenea, Înalta Curte constată că, în cauză, nici motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanţa de fond făcând, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Altfel spus, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, având în vedere că, aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, reclamanţii au învederat, în dovedirea cazului bine justificat, următoarele împrejurări:

a) S.C. A. S.A. nu a prezentat un titlu de creanţă pentru a justifica înscrierea unei creanţe de 163.278 mii RON; protocolul de predare-preluare consemnează doar o operaţiune tehnico-materială şi nu reprezintă un act juridic, astfel că nu poate justifica transferul dreptului de creanţă;

b) proiectul de divizare nu prevede că S.C. A. S.A. ar urma să primească în patrimoniu creanţe împotriva R.A.D.E.T. Constanţa; mai mult, din analiza prevederilor acestui proiect rezultă că toate drepturile generate de activul Centrala de termoficare B. sunt alocate în patrimoniul S.C. C. S.A.;

c) ordinele contravin Memorandumului Guvernului României, ca act cu caracter obligatoriu emis de autoritatea ierarhic superioară; voinţa manifestată prin Memorandum de către Guvern este întotdeauna obligatorie pentru organele aflate în subordinea acestuia;

d) cele trei ordine au fost emise fără ca sumele înregistrate la capitolul creanţe restante să fie documentate de înscrisuri care să ateste veridicitatea creanţei înscrisăe în bugetul de venituri şi cheltuieli pe anul 2015.

Pentru a putea aprecia asupra acestor aspecte, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenţei dreptului.

Nefiind îndeplinită una dintre condiţiile suspendării, analiza celeilalte cerinţe respectiv paguba iminentă nu mai era necesară.

Prin urmare, instanţa de recurs constată că susţinerile şi criticile recurentelor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

2.3. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamanţii Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Constanţa şi Municipiul Constanţa împotriva încheierii din 17 decembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a -VIII-a - contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanţii Regia Autonomă de Distribuţie a Energiei Termice Constanţa şi Municipiul Constanţa împotriva încheierii din 17 decembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a -VIII-a - contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 iunie 2018.