Suspension of administrative penalty execution denied for failure to prove serious illegality and imminent irreparable harm

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă, anularea actelor administrative emise de către pârâţi ca urmare a efectuării cercetării administrative având ca obiect stabilirea şi angajarea răspunderii poliţistului pentru pagubele cauzate patrimoniului unităţii şi suspendarea executării acestor acte de către organele fiscale ale Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea din 30.06.2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a constatat competenţa materială a instanţei în judecarea cauzei;

- a admis cererea de suspendare a executării şi, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei de imputare nr. x, emisă de Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestei decizii.

Împotriva încheierii din 30.06.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., cât şi pârâtul Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă, invocând dispoziţiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi art. 483 şi urm. C. proc. civ.

I. În motivarea recursului declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne se arată că încheierea prin care s-a dispus suspendarea executării Deciziei de imputare nr. x, emisă de Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestei decizii, este nelegală, deoarece prin soluţia pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti se antamează fondul litigiului dedus judecăţii.

Arată recurentul că această afirmaţie are în vedere cele reţinute de către instanţa de fond cu privire la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, când apărările intimatului-reclamant sunt apreciate ca fiind întemeiate, aspect pentru care este pusă sub semnul îndoielii legalitatea deciziei de imputare.

Recurentul critică faptul că instanţa de fond a motivat iminenţa pagubei prin raportare la existenţa condiţiilor producerii acesteia şi la cuantumul debitului în discuţie.

Apreciază recurentul că în litigiul dedus judecăţii nu este îndeplinită nici una dintre cele două condiţii necesare cumulativ pentru a se dispune suspendarea unui act administrativ.

Astfel, arată recurentul, în litigiul dedus judecăţii nu se poate vorbi despre o îndoială serioasă care să privească legalitatea actului administrativ contestat, simpla enumerare a motivelor pentru care intimatul-reclamant este nemulţumit de emiterea deciziei contestate, nefiind, în opinia sa, suficientă pentru a crea aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ.

Mai mult decât atât, nelegalitatea actelor administrative trebuie cercetată în raport cu actele administrative de nivel superior, în baza cărora acestea au fost emise şi nu în raport cu nemulţumirea unei dintre părţile litigiului.

Mai arată recurentul că, atunci când instanţa de fond a apreciat că debitul este însemnat în raport cu veniturile actuale ale intimatului-reclamant, a pierdut din vedere veniturile anterioare ale acestuia, ca şi cheltuielile instituţiei pârâte cu şcolarizarea pe timpul cât acesta a urmat cursurile bugetate ale Academiei de Poliţie "Alexandru Ioan Cuza". În acest context, în raport cu definiţia pagubei iminente, prin suspendarea deciziei de imputare în discuţie se poate vorbi mai degrabă despre o perturbare gravă a funcţionării unei autorităţi publice decât a unei persoane fizice, care, oricum, la momentul de faţă primeşte o bursă de auditor şi care, aşa cum de altfel şi recunoaşte aceasta, nu este obligată să restituie integral suma prin efectuarea unei singure plăţi.

Subliniază recurentul că la promovarea examenului de absolvire a I.N.M. intimatul-reclamant urmează să primească salariu de magistrat, context în care nu se poate vorbi despre existenţa unei pagube iminente, imposibil de reparat. Concluzionează recurentul în sensul că cele două condiţii enunţate mai sus, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, aşadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, fără a putea fi considerate îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Recurentul apreciază că este eronată soluţia instanţei de fond, prin care s-a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x, context în care solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi respingerea cererii de suspendare a actului administrativ în discuţie.

II. Pârâtul Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă a invocat motive de recurs care se pot circumstanţia motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că împrejurările legate de starea de fapt şi de drept invocate de către reclamant nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat".

Apreciază recurentul că prezumţia legalităţii actelor administrative nu a fost răsturnată prin administrarea de probe de natură să demonstreze fie faptul că autorităţile administrative au încălcat sau aplicat greşit legea cu ocazia emiterii actelor, fie faptul că actul administrativ emis nu are ca temei de drept prevederi legale.

Arată recurentul că reclamantul nu a depus dovezi care să fi putut determina existenţa unor indicii care să contureze instanţei o bănuială legitimă în ceea ce priveşte pretinsa aparentă nelegalitate a Deciziei de imputare nr. x.

Solicită instanţei de judecată să reţină că procesul de cercetare administrativă s-a efectuat cu respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare (inclusiv a termenului prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998), astfel că nu ne aflăm într-un caz care să justifice necesitatea suspendării efectelor acestora, iar aspectele invocate de către reclamant nu sunt de natură să inducă o îndoială asupra legalităţii actelor administrative, care să necesite suspendarea efectelor acestora.

Se arată în motivele de recurs că, legiferând cu caracter de protecţie prin textul art. 14 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere să-l apere pe particular împotriva unor pagube care cu greu ar putea fi acoperite chiar şi în condiţiile în care actul administrativ ar fi anulat. Faţă de motivele invocate în susţinerea cererii, recurentul solicită să se constate că niciunul dintre acestea nu este de natură a demonstra caracterul iminent al pagubei.

Solicită instanţei să ia act de faptul că, într-adevăr, ca efect al punerii în executare a Deciziei de imputare nr. x urmează ca reclamantul să achite suma de 21.538,32 RON, însă valoarea pagubei, întinderea sa, este neînsemnată din punct vedere cantitativ şi nu poate justifica soluţia de admitere a cererii de suspendare, având în vedere faptul că, potrivit prevederilor legale în vigoare, reclamantul poate uza de privilegiul eşalonării plăţii sumelor datorate.

Menţionează recurentul că, încă din anul 2013 (momentul înscrierii la concursul de admitere în cadrul I.N.M.), reclamantul a cunoscut faptul că, în eventualitatea admiterii în cadrul acestei instituţii, va fi obligat să înceteze raporturile de muncă cu MAI şi să plătească pagubele produse prin nerespectarea angajamentului asumat în anul 2008; rezultă în mod indubitabil că acesta a cunoscut faptul că urmează a-i fi imputată suma ce reprezenta cheltuielile de şcolarizare, asumându-şi acest risc. Prin acţiunile, susţinerile şi solicitările sale, conform cărora executarea deciziei de imputare l-ar pune în situaţia de a nu-şi asigura cele necesare traiului, producând consecinţe grave în patrimoniul său, reclamantul nu dovedeşte altceva decât reaua sa credinţă, neputându-se reţine existenţa unei pagube ce greu poate fi înlăturată dacă instanţa nu va dispune suspendarea executării.

Apreciază recurentul că nu sunt îndeplinite condiţiile de fond privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, condiţii reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul nefurnizând instanţei, în mod concret, suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la concluzia că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente în înţelesul legii şi, în consecinţă, solicită admiterea recursului şi respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Prin Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursurilor ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 486 şi ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reţinut că cererile de recurs îndeplinesc atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că ambele recursuri au fost declarate şi motivate cu respectarea termenului prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că sunt admisibile în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 2 februarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din noul C. proc. civ.

Părţile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, urmând a fi admise, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenţii au invocat în mod generic prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ., fără să-şi sistematizeze criticile în raport cu motivele de recurs menţionate.

În atare situaţie, urmează a fi analizate criticile formulate în recursurile declarate de pârâţi numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei şi deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

Potrivit motivului prevăzut la pct. 6 al art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Într-adevăr, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, în conţinutul cererii de recurs formulată de pârâtul Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă nu au fost identificate susţineri referitoare la faptul că hotărârea pronunţată nu ar corespunde cerinţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din Noul C. proc. civ. sau la existenţa unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

De asemenea, din analiza considerentelor hotărârii atacate se consideră că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că au fost indicate motivele pentru care au fost admise şi cele pentru care au fost respinse susţinerile părţilor.

Analizând cererile de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurenţilor se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul lor, pârâţii Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă şi Ministerul Afacerilor Interne arată că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârâţi în susţinerea poziţiei lor.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speţă, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona cererea referitoare la anularea actului administrativ contestat.

După cum se constată, prima instanţă, soluţionând cererea de suspendare, a apreciat în mod greşit că apărările reclamantului nu sunt în mod evident neîntemeiate, că ele prezintă un oarecare grad de pertinenţă şi că impun analizarea lor pe fond, punând astfel sub semnul îndoielii legalitatea deciziei de imputare şi fiind deci întrunite condiţiile cazului bine justificat.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte apreciază ca fiind fondate criticile exprimate de recurenţi în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanţa de fond în conturarea cerinţelor cazului bine justificat.

Intimatul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecinţă, în mod greşit a apreciat prima instanţă că a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la "cazul bine justificat", întrucât intimatul-reclamant nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Mai mult, în cauza prezentă, prin sentinţa nr. 2770, pronunţată la data de 28.10.2015 în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea reclamantului având ca obiect anularea deciziei de imputare care formează obiectul prezentei cereri de suspendare.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative, până la soluţionarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în condiţiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, soluţia pronunţată este netemeinică şi nelegală.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Nici cu privire la condiţia "pagubei iminente" - astfel cum este definită de art. 2 lit. ş) din Legea contenciosului administrativ reclamantul nu a identificat natura prejudiciului material pe care l-ar putea suferi prin punerea în executare imediată a actului administrativ contestat şi nici nu a detaliat acele aspecte ce ţin de o eventuală perturbare gravă a activităţii sale ca şi consecinţă a punerii în executare a actului administrativ contestat.

În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul şi, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată şi, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Departamentul de Informaţii şi Protecţie Internă împotriva încheierii din 30 iunie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea atacată şi, rejudecând, respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2017.