Annulment of EU-funded project budgetary claim rejected as verification deadlines are indicative and prior definitive decisions preclude re-litigation of eligibility

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Judeţul Dâmboviţa- prin Consiliul Judeţean Dîmboviţa a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritate de Management Pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative (AM PODCA), solicitând anularea Deciziei nr. 286/15.09.2014 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.07.2014, acte emise în cadrul proiectului "Strategia pentru dezvoltarea durabilă a Judeţului Dâmboviţa" cod SMIS 12696.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2769 din 28 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Judeţul Dâmboviţa- prin Consiliul Judeţean Dîmboviţa în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritate de Management Pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative (AM PODCA), ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 2769 din 28 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Judeţul Dâmboviţa- prin Consiliul Judeţean Dîmboviţa, solicitând casarea hotărârii recurate şi, pe fond în rejudecare, admiterea acţiunii, cu consecinţa anulării actelor administrative contestate, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul a formulat, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate:

- hotărârea cuprinde o analiză sumară a cauzei, în contextul în care deşi instanţa de fond redă în considerente situaţia de fapt expusă pe larg în cererea de chemare în judecată, nu face şi o analiză a acestora şi nici a înscrisurilor depuse în probaţiune, ceea ce echivalează cu o nemotivare.

- în mod nelegal a fost respinsă susţinerea referitoare la intervenţia prescripţiei la data emiterii procesului-verbal nr. x/09.07.2014, în condiţiile in care instanţa de fond, (i) a reţinut, prin interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, atât că reclamantul a invocat decăderea autorităţii din dreptul de a efectua verificări şi de a emite procesul-verbal, dar şi că temeiul actului îl constituie art. 50 alin. (4) din aceeaşi ordonanţă, iar nu art. 31; (ii) a trecut peste faptul că în mod corect reclamantul, pornind de la prevederile art. 31 care trimit la art. 21 alin. (23) şi (24) din O.U.G. nr. 66/2011, a susţinut că de la data de 28.08.2013, data finalizării activităţii de verificare consemnată în procesul-verbal iniţial nr. x/28.08.2013 şi până la data de 09.07.2014, data emiterii celui de al doilea proces-verbal au trecut mai mult de 90 de zile, respectiv 180 de zile; (iii) nu a observat că denumirea localităţii Brezoaele care ar fi influenţat echipa de verificare la calcului distanţei dintre locul permanent al unuia dintre participanţi şi locul de desfăşurare al cursului, în sensul determinării eligibilităţii ori neeligibilităţii cheltuielilor cu cazarea pentru acest participant, nu constituie o informaţie suplimentară necunoscută la data efectuării verificărilor/reluarii verificării distanţei dintre localităţile Brezoaele şi Moroeni, prin contactarea funcţionarului din primăria Brezoaele pentru lămuriri cu privire la acest aspect, aşa încât nu se încadrează în niciuna dintre situaţiile reglementate prin art. 31 şi art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, care să întrerupă cursul prescripţiei activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare şi care să susţină posibilitatea emiterii unui nou titlu de creanţă.

- prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod greşit prevederile art. 31, art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi dispoziţiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006

1.4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea formulată, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinând, în esenţă, că soluţia instanţei de fond a fost pronunţată cu respectarea legii.

Astfel, s-a învederat că instanţa de fond a reţinut în mod justificat că actele administrative au fost emise cu respectarea legii, în condiţiile în care:

- activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a fost realizată în conformitate cu prevederile art. 21 şi ale art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu prevederile art. 8 lit. b) pct. 2 din contractul de finanţare nr. x.

- prin procesul-verbal nr. x/09.97.2014 echipa de control a pus în executare Decizia nr. 110/26.03.2014 constatând faptul că acele cheltuieli sunt eligibile, şi în consecinţă, a fost modificată valoarea cuantumului cheltuielilor neeligibile, în sensul micşorării acestora de la 15.827,00 RON( valoare reţinută conform procesului-verbal nr. x) la 15.200,00 RON, aşa încât nu este vorba de o reverificare.

1.5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii din data de 17 ianuarie 2018, conform dispoziţiilor art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 28 februarie 2018, completul de filtru a admis în principiu recursul, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., fixând termen pentru judecarea pe fond a acestuia, cu dezbateri contradictorii.

2. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivelor de casare, precum şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare:

2.1 Verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate reţine incidenţa niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, fiind respectate şi exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

Faţă de soluţia pronunţată, în raport de limitele controlului de legalitate impus prin succesiunea de decizii şi de procese-verbale ce au determinat emiterea Deciziei nr. 286/15.09.2014 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.07.2014, în mod corect judecătorul fondului şi-a limitat analiza la motivele de nelegalitate care puteau face obiectul controlului de legalitate, în respectul caracterului definitiv al Deciziei nr. 264/08.11.2013.

Mai mult, deşi recurentul a invocat acest motiv de recurs, în cuprinsul căii de atac formulată a prezentat argumente prin care a susţinut că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

Prin urmare, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este întrunit.

2.2 Referitor la cel de-al doilea motiv de nelegalitate invocat prin recurs, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că şi acesta este nefondat, prin raportare la toate cele trei critici expuse prin cererea de recurs.

2.2.1 Printr-o primă critică formulată recurentul invocă soluţionarea greşită prin hotărârea instanţei de fond a excepţiei prescripţiei dreptului de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, datorită nerespectării de către intimată a termenelor impuse de O.U.G. nr. 66/2011, în îndeplinirea obligaţiei de organizare a activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Sub acest aspect recurentul a invocat, nelegalitatea actelor administrative contestate, prin prisma nerespectării termenelor reglementate prin dispoziţiile art. 21 alin. (23) şi (24) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora " termenul maxim de efectuare a verificării şi de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a verificării..(..)…în cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulţi beneficiari şi/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă, pot fi luate măsuri de recuperare a creanţelor, precum şi în cazuri justificate în care - în scopul verificării - este necesară colaborarea cu alte instituţii, termenul de verificare a activităţii de verificare prevăzut la alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile".

În raport cu aceste texte legale, recurentul susţine că, în cauză a intervenit prescripţia dreptului autorităţii intimate de a mai constata creanţa bugetară, în condiţiile în care de la data de 28.08.2013, data finalizării activităţii de verificare finalizată cu procesul-verbal iniţial nr. x/28.08.2013 şi până la data de 09.07.2014, data emiterii celui de al treilea proces-verbal nr. x/09.07.2014, au trecut mai mult de 90 de zile şi, chiar 180 de zile.

Dincolo de aspectele factuale ale cauzei, corect reţinute de judecătorul fondului, cu referire concretă la emiterea celui de al treilea titlu de creanţă, în executarea unei decizii de soluţionare a contestaţiei, în cauză este important să se stabilească natura juridică a termenelor reglementate prin dispoziţiile art. 21 alin. (23) şi (24) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul în care respectivele termene nu au o natură juridică predefinită de O.U.G. nr. 66/2011, ceea ce a condus la calificarea diferită a celor două termene, pe cale de interpretare, ca fiind de prescripţie, în viziunea recurentului, respectiv de decădere, în opinia instanţei de fond.

Fără îndoială că procedura privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, este reglementată prin norme imperative care nu lasă o marjă discreţionară de apreciere autorităţilor publice cu competenţe în gestionarea fondurilor europene.

Din analiza procedurii reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, se poate constata că termenele stabilite prin dispoziţiile art. 21 alin. (23) şi alin. (24) nu sunt în conexiune cu încheierea unor acte de procedură ce preced încheierea unui act de procedură de natură jurisdicţională ci cu săvârşirea unor act sau operaţiuni materiale administrative pregătitoare emiterii unui act administrativ.

Aşadar, termenele reglementat de art. 21 alin. (23) şi (24) sunt termene de recomandare, menite să asigure celeritatea constatării şi sancţionării neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, a căror nerespectare constituie abatere, în sensul art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2001, sancţionată în limitele prevăzute de art. 60 alin. (4) din acelaşi act normativ, fără însă a afecta legalitatea actelor administrative, aşa cum în mod greşit susţine recurentul.

Prin urmare, contrar celor susţinute atât de judecătorul fondului, respectivele termene reglementate de O.U.G. nr. 66/2011 nu sunt termene de procedură pentru a atrage decăderea, sub acest aspect fiind corecte susţinerile recurentului, cât şi de recurent în condiţiile în care respectivele termene nu pot fi calificate nici ca fiind termene de prescripţie deoarece specific prescripţiei este stingerea dreptului la acţiune în sens material. Or, calificarea naturii termenului având în vedere gravitatea consecinţelor nerespectării acestuia trebuie făcută imperativ de legiuitor şi nu dedusă pe cale de interpretare.

Atunci când a fost cazul, legiuitorul a calificat expres termenele din domeniul administrativ ca fiind de prescripţie/decădere (de exemplu, art. 45 alin. (1), art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011), cu consecinţele şi sancţiunile ce decurg din aceasta, iar lipsa unei astfel de menţiuni nu poate fi suplinită pe cale de interpretare.

2.2.2 Printr-o a doua critică recurentul invocă, nelegalitatea sentinţei recurate, prin raportare la interpretarea şi aplicarea greşită, în cauză, a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora ``activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 daca, până la data împlinirii termenului de prescripţie apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora``.

Înalta Curte constată că şi această critică este neîntemeiată, în condiţiile în care, este lipsit de orice îndoială că din cuprinsul acestor dispoziţii rezultă că, până la data împlinirii termenului de prescripţie, în oricare dintre situaţiile menţionate, respectiv apariţia unor date suplimentare necunoscute sau erori de calcul, care nu trebuie îndeplinite cumulativ, se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru eventualele diferenţe necesare, pana la acoperirea integrala a prejudiciului.

Contrar celor susţinute de recurent termenul de prescripţie la care face trimitere norma reglementată prin art. 31 alin. (1) nu este cel reglementat prin dispoziţiile art. 21 alin. (23) şi (24), calificat ca fiind termen de recomandare cu toate consecinţele care decurg dintr-o astfel de calificare, ci termenul de 5 ani reglementat prin dispoziţiile art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, aşa încât analiza criticilor privind inexistenţa unor cauze de întrerupere a prescripţiei fiind lipsită de orice relevanţă juridică în economia speţei.

În consecinţă, în mod legal autoritatea publica intimată a emis, în executarea Deciziei nr. 110/25.03.2014, procesul-verbal nr. x/09.07.2014 de constatare şi stabilire a creanţei suplimentare, cu aplicarea dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, criticile formulate de recurentă fiind nefondate şi sub acest aspect.

Prin urmare motivul de recurs, circumscris criticilor referitoare la nerespectarea termenelor prevăzute de art. 21 alin. (23) şi (24) precum şi la încălcarea dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este întemeiat, hotărârea instanţei de fond fiind corectă în limitele calificării termenelor pretins a fi nerespectate ca fiind de recomandare şi nu de decădere, precum şi reţinerii art. 31 ca şi temei de drept pentru emiterea celui de al treilea titlu de creanţă.

2.2.3 Pe fondul cauzei recurentul critică sentinţa instanţei de fond în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea greşită pe de o parte a dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006 iar pe de altă parte a dispoziţiilor art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2001.

Ceea ce omite recurentul este faptul că deşi în cauză a supus controlului de legalitate Decizia nr. 286/15.09.2014 prin care MDRAP a respins contestaţia formulată de UAT Judeţul Dâmboviţa împotriva procesului-verbal de constare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.07.2014 emis de Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli -PODCA din cadrul MDRAP, instanţa de contencios administrativ nu poate trece cu vedere procedura care a condus la emiterea celor două acte administrative contestate.

Astfel, prezintă importanţă faptul că problema eligibilităţii cheltuielilor aferente cursului de instruire din perioada 11-16.09.2011, pentru 28 de persoane( 25 de cursanţi şi 3 reprezentanţi ai echipei de implementare a proiectului cod SMIS 12696) a făcut obiectul acţiunii de control finalizate prin emiterea de către AM PODCA din cadrul MDRAP a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/28.08.2013, prin care s-a stabilit în sarcina recurentului o creanţă bugetară în valoare de 15.827,00 RON şi TVA 1.453,50 RON.

Prin decizia nr. 264/08.11.2013 a fost admisă în parte contestaţia formulată de recurent, constatându-se că pentru una din cele 17 persoane reţinute în procesul-verbal contestat trebuie reverificată eligibilitatea cheltuielilor, prin raportare la îndeplinirea primi condiţii prevăzute prin art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006.

Prezintă importanţă faptul că recurentul nu a uzat de dreptul de a contesta în condiţiile Legii nr. 554/2004, decizia nr. 264/2013 prin care i s-au respins criticile referitoare la eligibilitatea restului de 16 persoane participante la cursul de instruire verificat, aşa încât în mod corect judecătorul fondului a calificat ca fiind neîntemeiate criticile referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, prin raportare la efectele dispoziţiilor art. 51 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În temeiul Decizie nr. 264/2013, definitivă prin necontestare în condiţiile Legii nr. 554/2004, a fost emis procesul-verbal nr. x, desfiinţat prin Decizia nr. 110/25.03.2014, prin care s-a dispus emiterea unui nou titlu de creanţă, în conformitate cu Decizia nr. 264/2013.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.07.2014, emis ca urmare a punerii în executare a Deciziei nr. 110/2014, în limitele stabilite prin Decizia nr. 264/2013, s-a stabilit în sarcina recurentului o creanţă bugetară rectificată în sumă de 14.896 RON şi TVA 1368 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor de cazare pentru numai 16 participanţi la cursul de instruire, faţă de 17 participanţi cum se stabilise prin procesul-verbal desfiinţat prin Decizia nr. 264/2013.

Prin criticile formulate, recurentul trece cu vederea faptul că procesul-verbal de nereguli contestat nu este rezultatul unei noi verificări, în condiţiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, ca efect al descoperirii unor împrejurări necunoscute la momentul primului control finalizat cu procesul-verbal din 28.08.2013, când au fost declarate neeligibile cheltuielile de cazare pentru 17 participanţi la cursul de instruire, ci al îndeplinirii obligaţiei de punere în executare a Deciziei nr. 110/25.01.2014, ceea ce a presupus emiterea unui nou titlu de creanţă, pentru un număr de 16 participanţi.

Prin urmare în mod corect a reţinut instanţa de fond că din punct de vedere procedural cel de-al treilea titlu de creanţă a fost emis în condiţiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011şi nicidecum în condiţiile art. 21 din acelaşi act normativ.

Este lesne de observat că deşi recurentul nu a contestat modul în care prin Decizia nr. 264/2013, i-au fost respinse toate apărările referitoare la îndeplinirea condiţiile prevăzute prin dispoziţiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, în persoana celor 16 participanţi la cursul de instruire, în mod constant atât în procedura administrativă derulată în faţa autorităţilor administrative, ulterior momentului 08.11.2013, cât şi prin acţiunea dedusă prezentei judecăţi, reiterează criticile ce au primit o dezlegare definitivă, deşi o astfel de cale nu-i mai este deschisă, prin prisma dispoziţiilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011.

În consecinţă, Înalta Curte constată, că şi criticile cu privire la greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 47-51 din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neîntemeiate în condiţiile în care în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în respectul dispoziţiilor art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, recurentul nu mai poate repune în discuţie, pe calea controlului de legalitate a celor două acte contestate, emise în executarea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 110/2014, criticile de nelegalitate respinse prin decizia nr. 264/08.11.2013, definitivă prin neatacare în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Din aceleaşi raţiuni ce decurg din caracterul definitiv al Deciziei nr. 264/2013, nu pot fi primite nici criticile formulate cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006, în cazul neeligibilităţii cheltuielilor de cazare pentru cei 16 participanţi la cursul de instruire, în condiţiile în care aceste critici au fost respinse prin Decizie nr. 264/2013, iar recurentul nu a înţeles să uzeze de calea de atac reglementată prin Legea nr. 554/2004, în acord cu dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare,nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident în cauză.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, neexistând motive de reformare a sentinţei instanţei de fond potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Judeţul Dâmboviţa prin Consiliul Judeţean Dâmboviţa împotriva sentinţei nr. 2769 din 28 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 mai 2018.