Prematurity of state aid compensation claims pending publication of governing methodological norms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.04.2015, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor şi Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov:

1. anularea adresei pârâtului 1 cu nr. x/08.01.2015;

2. obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 506.321,00 RON plus dobânda legală până la data plăţii, cu titlu de despăgubiri reprezentând contravaloarea alocaţiilor bugetare (compensaţiilor) prevăzute la art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008, pentru anii 2011, 2012 şi 2013;

3. obligarea pârâţilor in solidar, la suportarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 86 din data de 29 septembrie 2015 Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal:

- a respins excepţiile prematurităţii formulării şi inadmisibilităţii acţiunii introductive, invocate de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov, invocată de această parte, cu privire la petitului II al acţiunii (în ceea ce priveşte obligarea pârâtei C.R.S.C. Braşov la plata, în solidar, cu pârâtul M.M.A.P. a sumei de 506.321 RON, cu dobânzile aferente, reprezentând alocaţii bugetare aferente anilor 2011-2013).

- a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, cu privire la despăgubirile aferente anului 2011, invocată de pârâtul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov

- a respins excepţia inadmisibilităţii petitului vizând anularea Adresei nr. x, invocată de pârâtul de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor,

- a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov, a obligat pârâţii, în solidar, la plata sumei de 506.321 RON, reprezentând despăgubiri pentru contravaloarea alocaţiilor bugetare, aferente anilor 2011-2013; precum şi la plata dobânzilor calculate asupra sumei de 506.321 RON, începând cu data de 09.12.2014 şi până la achitarea integrală a debitului principal;

- a obligat pârâţii la plata sumei de 214 RON, cheltuieli de judecată, către reclamantul A..

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs pârâţii Garda Forestieră Braşov (fostul Comisariatul de Regim Silvic şi Cinegetic Braşov) şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ambii criticând-o pentru nelegalitate.

Invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au solicitat casarea hotărârii, iar pe fond, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

3.1. Recurenta-pârâtă Garda Forestieră Braşov, în dezvoltarea criticilor formulate, a arătat, în esenţă, că metodologia de calcul pentru pădurile cu funcţii de protecţie T1 şi T2 situate în siturile Natura 2000 nu a fost publicată în Monitorul Oficial, situaţie în care nu a fost întocmit decontul justificativ, considerând obiectiv că nu poate fi avizată o plată în lipsa formulei tehnice de calcul aplicabilă.

A mai arătat că restricţiile absolute în exploatarea materialelor lemnoase invocate de intimata-reclamantă nu sunt reale, întrucât suprafaţa de pădure nu se află în Parc Naţional, ci în sit Natura 2000, arie în care exploatarea este permisă cu atât mai mult cu cât pădurea are funcţia de protecţie T2.

3.2. Recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (reorganizat în temeiul art. 13 şi 20(2) din O.U.G. nr. 1/2017 în Ministerul Apelor şi Pădurilor) a susţinut, în esenţă, că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că instanţa de fond a omis, în pronunţarea hotărârii, aspectul că în lipsa avizelor, acordate de către toate instituţiile de specialitate implicate, recurentul nu poate proceda la acordarea sumelor solicitate de reclamantă drept compensaţii şi dispuse de instanţă, prin hotărârea recurată.

În concret, faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat/compensaţiilor, vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, nu există baza legală privind acordarea acestora.

Astfel, nu se poate reţine culpa instituţiei recurente, având în vedere că în lipsa normelor metodologice documentaţia înaintată nu are bază legală de calcul, existenţa certă a creanţei solicitate de intimata-reclamantă fiind condiţionată de pronunţarea unor norme metodologice, prin care să fie calculată întinderea prejudiciului solicitat cu titlu de compensaţie.

În opinia recurentului-pârât, dreptul intimatei-reclamante de acordare a ajutoarelor de stat privind compensaţiile, aferente anilor 2011-2013, pentru terenuri forestiere, deţinute în proprietate şi situate în arii naturale protejate, supuse unor restricţii de folosinţă, nu a fost încălcat şi nici infirmat prin adresa de răspuns comunicată reclamantei, ci coroborat cu prevederile legale în drept, ajutoarele de stat se vor acorda numai după aprobarea şi publicarea proiectului de Hotărâre a Guvernului mai sus menţionat, în Monitorul Oficial al României, în limita fondurilor alocate în buget cu această destinaţie, conform Deciziei Europene nr. C(2012) 5166.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 22.01.2016, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, arătând, în esenţă, că exploatarea suprafeţelor pentru care a solicitat plata despăgubirilor este restricţionată de amenajamente silvice, despăgubirile pentru terenurile situate în situl Natura 2000 fiind reglementate de O.U.G. nr. 57/2007.

Totodată, instituţiile recurente sunt în culpă pentru că nu au solicitat Comisiei Europene acordul pentru plata sumelor aferente despăgubirilor pentru păduri a căror exploatare este restricţionată şi nu au publicat în Monitorul Oficial normele metodologice de calcul.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2), (3) C. proc. civ. a fost analizat în complet de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din 05.10.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din 01.02.2018, completul de filtru a constatat că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursurile, în temeiul dispoziţiilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ. şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că argumentele autorităţilor recurente vor fi grupate şi li se va răspunde prin considerente comune, în funcţie de finalitatea urmărită.

Intimatul-reclamant A. a supus controlului de legalitate, pe calea comună reprezentată de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, refuzul exprimat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor prin adresa nr. x, solicitând recunoaşterea dreptului său la plata compensaţiilor aferente perioadei 2011-2013 pentru restricţiile pe care le-au suportat proprietarii de fond forestier persoane fizice şi juridice cu care reclamantul are încheiate contracte de administrare servicii silvice.

Curtea de apel a găsit întemeiată cererea de chemare în judecată, argumentând în sensul că există un cadru normativ care reglementează domeniul specific al acordării, utilizării şi controlului sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată, neputându-se susţine că inexistenţa normelor metodologice de acordare a compensaţiilor determină imposibilitatea de plată a ajutoarelor de stat, atâta timp cât nepublicarea acestor norme se datorează conduitei culpabile a statului.

Totodată, instanţa de fond a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, lipsei calităţii procesuale pasive şi prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de recurenta-pârâtă Garda Forestieră de Mediu, precum şi excepţia inadmisibilităţii petitului vizând anularea adresei nr. x invocată de recurentul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.

Înalta Curte împărtăşeşte soluţia primei instanţe doar în ceea ce priveşte dezlegarea dată cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Braşov şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

Reevaluând întregul material probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate de recurenţii-pârâţi, Înalta Curte reţine următoarele:

5.1. Referitor la inadmisibilitatea petitului vizând anularea adresei nr. x emisă de recurentul-pârât Ministerul Apelor şi Pădurilor, prin care i s-a comunicat faptul că, în conformitate cu art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, formele de sprijin solicitate se vor finanţa numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat, instanţa de control judiciar constată că, având conţinutul prezentat mai sus, adresa contestată nu întruneşte toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate acestea în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta întrucât, adresei contestate îi lipseşte dimensiunea de a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ea însăşi, raporturi juridice, fiind o simplă comunicare către intimata-reclamantă.

5.2. Referitor la refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, Înalta Curte reţine că, ulterior pronunţării sentinţei fondului, problema de drept analizată a fost tranşată prin decizia nr. 36/23 noiembrie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie -Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial nr. 107/11.02.2016, în sensul că "Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Prin urmare, începând cu 1 ianuarie 2010, acordarea compensaţiilor în discuţie reclamă în mod obligatoriu adoptarea de către legiuitorul delegat a unei hotărâri pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă europeană Natura 2000.

Analizând în cuprinsul considerentelor deciziei amintite situaţia în care neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii de Guvern, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii al proprietarilor suprafeţelor forestiere, Înalta Curte a reţinut că "pentru aceasta există un alt remediu judiciar"(§ 79).

Susţinerile intimatei-reclamante în sensul că regimul juridic al despăgubirilor pentru terenurile situate în situl Natura 2000 este reprezentat de O.U.G. nr. 57/2007 nu pot fi primite, întrucât posibilitatea acordării de despăgubiri pentru proprietarii terenurilor aflate în ariile naturale protejate instituită prin art. 26 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007 şi modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a despăgubirilor statuate prin H.G. nr. 891/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Or, în speţă, pentru perioada solicitată - 2011-2013 - prezintă relevanţă dispoziţiile art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009, potrivit cu care "Toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutorului de stat în sectorul agricol şi forestier, începând cu anul 2010, a fost stabilit prin O.G. nr. 14/2010, care prin art. 4 lit. s) pct. 4 conferă Guvernului abilitatea de a acorda forme de ajutor de stat permise pentru plăţi Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din acelaşi act normativ se prevede că:

"(1) Normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aproba prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibila şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control.

(2) Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale transmite Comisiei Europene notificările formelor de ajutor de stat prevăzute la art. 4, în conformitate cu dispoziţiile Regulamentului (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE."

Prin urmare, normele metodologice adoptate de către legiuitorul delegat au rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În aceste coordonate, în lipsa cadrului normativ intern, devine fondat motivul de recurs invocat de ambele autorităţi recurente referitor la natura justificată a refuzului, în raport de neîndeplinirea condiţiei suspensive constând în adoptarea hotărârii de guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat, astfel încât, acţiunea judiciară apare ca fiind prematur formulată, urmând a fi respinsă în consecinţă.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulate, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite excepţia inadmisibilităţii şi va respinge petitul vizând anularea adresei nr. x ca inadmisibil; va admite excepţia prematurităţii şi va respinge acţiunea reclamantului A. ca prematur formulată; totodată va menţine dispoziţiile referitoare la soluţionarea excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Garda Forestieră Braşov (fost Comisariat de Regim Silvic şi Cinegetic) şi prescripţiei dreptului la acţiune.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Braşov împotriva sentinţei nr. 86 din 29 septembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite excepţia inadmisibilităţii .

Respinge petitul vizând anularea adresei nr. x ca inadmisibil.

Admite excepţia prematurităţii acţiunii şi respinge acţiunea reclamantului A. ca prematură.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei cu privire la soluţionarea excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive şi prescripţiei dreptului material la acţiune.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 mai 2018.