Mayor’s incompatibility finding quashed; inactive administrator role requires actual exercise

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 16.02.2015, reclamantul A. a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/26.01.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin Inspecţia de Integritate.

Prin Raportul de evaluare sus-menţionat, s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de primar al Comunei Odoreu, judeţul Satu Mare concomitent cu deţinerea funcţiei de administrator al S.C. B. S.R.L..

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 155 din data de 19 octombrie 2015 Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de administrator la o societate comercială, pentru existenţa stării de incompatibilitate fiind suficient ca persoana evaluată să deţină simultan cel puţin două funcţii incompatibile. Prin urmare, legiuitorul a stabilit foarte clar care sunt incompatibilităţile funcţiei de primar, una dintre acestea fiind calitatea de administrator la o societate comercială, iar reclamantul, chiar dacă a făcut demersuri pentru încetarea calităţii de administrator, nu a depus la timp înscrisurile necesare pentru a respecta regimul de publicitate şi opozabilitate prevăzut de legile privind societăţile comerciale, ceea ce atrage starea de incompatibilitate.

S-a mai arătat că, contrar poziţiei exprimate de reclamant, simpla procedură prin care se depune demisia nu este suficientă, dacă ulterior nu se duc la îndeplinire procedurile legate de publicitate şi opozabilitate, prin astfel de demersuri legiuitorul dorind să evite situaţiile în care se pot realiza artificii juridice, prin demersuri proprii şi interne, care dacă nu sunt înregistrate în Registrul Comerţului, pot avea caracterul unor aparenţe de legalitate.

Instanţa a mai reţinut că sunt lipsite de relevanţă sub aspectul existenţei incompatibilităţii afirmaţiile reclamantului în sensul că demersurile lui de a se retrage din funcţia de administrator au avut loc în anul 2000, anterior apariţiei Legii nr. 161/2003, că neînregistrarea la Registrul Comerţului a menţiunii de radiere nu îi este imputabilă, fiind atribuţia administratorului asociat unic - soţia sa, precum şi că nu a efectuat nici un act de administrare a societăţii respective, din moment ce existenţa incompatibilităţii nu depinde de astfel de condiţii.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, iar pe fond, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, următoarele:

- soluţia instanţei de fond este nelegală, fiind consecinţa aplicării greşite a normelor de drept material incidente raportului juridic, întrucât funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de administrator al societăţii comerciale, însă funcţia se realizează prin activitatea administrativă pe care o prestează cineva în mod regulat şi organizat- într-o instituţie, în schimbul unui salariu, mai având şi sensul de serviciu, slujbă sau post. Specificaţiile din contractul individual de muncă ar fi fost suficiente singure pentru a lămuri asupra naturii juridice a funcţiei deţinute de reclamant, că aceasta nu era de reprezentant legal al societăţii, ci de angajat, motiv pentru care ea urma să fie supusă regimului juridic instituit de Codul muncii şi nu de Legea nr. 31/1990, încetând la data încetării contractului individual de muncă, independent de obligativitatea facerii opozabile a încetării faţă de terţi prin publicarea revocării în registrul comerţului.

- incompatibilitatea nu există doar ca şi noţiune şi nu operează cu privire la interzicerea unor drepturi doar pentru că o persoană intră sub incidenţa legală a unui caz de incompatibilitate, ci pentru că este de presupus interesul sau posibilitatea unui interes patrimonial personal, de natură să-i influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor publice.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că:

- recurentul-reclamant doar menţionează generic art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., fără să arate, în concret, care sunt argumentele ce s-ar circumscrie în opinia sa motivului de casare, reluând în fapt aceleaşi argumente pe care le-a invocat şi în faţa instanţei de fond.

- conform art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, este suficient ca persoana evaluată să deţină simultan cel puţin două funcţii incompatibile, condiţie îndeplinită în cauza dedusă judecăţii, având în vedere faptul că recurentul A. a deţinut simultan atât funcţia de primar al comunei Odoreu cât şi funcţia de administrator în carul S.C. B. S.R.L.. Este lipsit de relevanţă dacă recurentul- reclamant a săvârşit sau nu acte sau fapte de administrare în cadrul acestei societăţi sau dacă a realizat sau nu venituri în calitate de administrator, fiind suficient să deţină calitatea de administrator la societatea comercială.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 05.10.2017, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 01.02.2018, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/26.01.2015, prin care s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de primar al Comunei Odoreu, judeţul Satu Mare concomitent cu deţinerea funcţiei de administrator al S.C. B. S.R.L.

Prima instanţă a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate reţinând, în esenţă, că pentru existenţa stării de incompatibilitate este suficient ca persoana evaluată să deţină simultan cel puţin două funcţii incompatibile.

Reclamantul A. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părţile să cunoască temeiurile, fundamentele soluţiei adoptate de judecător, iar instanţa de control judiciar să poată aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei acesteia.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinute de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

S-a susţinut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicţie între considerente şi dispozitiv, sau între considerente, lipseşte total motivarea dezlegării date de instanţă unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum şi atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situaţia de fapt astfel încât instanţa de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată.

Este însă de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi în susţinerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale incidente şi în condiţiile în care recurentul nu a arătat în concret o critică, motivul de casare apare ca nefondat.

Cel de al doilea motiv de casare invocat de recurent este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/26.01.2014 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a constatat că în perioada 18.06.2008 - 18.04.2013 recurentul-reclamant A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat funcţia de primar al Comunei Odoreu, judeţul Satu Mare concomitent cu deţinerea funcţiei de administrator al S.C. B. S.R.L.

În conformitate cu dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:

d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;".

Este de necontestat faptul că recurentul a deţinut în mod continuu funcţia de primar al Comunei Odoreu, în perioada 2000-2016.

S.C. B. S.R.L. avea ca asociat unic pe C. şi doi administratori, asociatul unic şi recurentul A., care avea încheiat cu societatea comercială şi un contract individual de muncă înregistrat la Inspectoratul Teritorial de Muncă Satu Mare pentru funcţia de administrator (lucrător comercial), în concret ocupându-se de aprovizionarea societăţii.

Prin urmare între recurent şi societatea comercială existau două categorii de raporturi: primul rezultând din calitatea de administrator al societăţii în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 31/1990 privind societăţile comerciale şi raportul de muncă derivând din calitatea sa de angajat ca administrator (lucrător comercial).

La momentul obţinerii primului mandat de primar, la cererea recurentului, este desfăcut contractul individual de muncă, măsură înregistrată la Inspectoratul Teritorial de Muncă Satu Mare, dispunându-se totodată şi transferul acestuia în funcţia de primar la Primăria Comunei Odoreu .

Potrivit documentelor transmise de ONRC, din funcţia de administrator al societăţii B. S.R.L., recurentul a fost revocat abia la data de18.04.2013, conform Actului adiţional nr. 01/18.04.2013, semnat de soţia persoanei evaluate în calitate de administrator şi asociat unic, document cu "dare de dată certă" nr. 923/18.04.2013 dată de un reprezentant al ORC de pe lângă Tribunalul Satu Mare - Compartimentul de Asistenţă, astfel cum a reţinut şi prima instanţă.

Însă, Înalta Curte, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, apreciază că simpla deţinere, pur formală a două funcţii incompatibile nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidenţă în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar şi alte autorităţi administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situaţie de fapt.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 şi ansamblul normelor legale conţinute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ. Raţiunea instituirii regimului incompatibilităţilor este aceea de a preveni apariţia unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii de demnitate publică şi în domeniul privat, ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnităţi publice şi a funcţiei de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină corupţia.

Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

În acelaşi sens este şi soluţia de principiu adoptată de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Jusţiţie, consemnată în procesul-verbal din 22 mai 2017.

Or, în cauza de faţă se constată că recurentul nu a exercitat funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., având reprezentarea faptului că şi-a dat demisia din această funcţie. Nu avea drept de semnătură la societate şi nu s-au depus acte semnate de acesta ulterior încetării contractului individual de muncă din care să rezulte ca a exercitat funcţia.

De asemenea, din declaraţiile de avere depuse la dosar nu rezultă că recurentul a obţinut venituri din funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., fiind declarate doar venituri obţinute de soţia sa în calitate de asociat unic al acestei societăţi.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 155 din 19 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa în tot sentinţa şi rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula raportul de evaluare nr. x/26.01.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 155 din 19 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa şi rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi anulează raportul de evaluare nr. x/26.01.2015 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 mai 2018.