Retracted EU rural subsidies: applicability of O.U.G. 66/2011 vs. O.G. 79/2003 and the non-retroactivity principle in financial corrections

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea în contencios administrativ formulată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (fosta Agenţia de Plaţi pentru Dezvoltare Rurala şi Pescuit) anularea în tot a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Construire pensiune turistică rurală P + IE + M, trei flori, satul Lilieci, comuna Hemeiuş, Jud. Bacău", cod proiect x/01.09.2006.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 46 din 30 martie 2015, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, având ca obiect anulare act administrativ şi, în consecinţă, a anulat procesul-verbal nr. x/06.06.2014 întocmit de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 46 din 30 martie 2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale ( prin reorganizarea fostei Agenţii de Plaţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit), criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.

Recurenta-pârâtă susţine că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi greşita aplicare a normelor de drept material incidente speţei, respectiv a dispoziţiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin SAPARD, criticile subsumate motivului de recurs invocat fiind, în esenţă, următoarele:

- În mod greşit, instanţa de fond a apreciat că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, raportat la Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale prin care au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile tranzitorii ale art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 şi, în consecinţă, a constatat că prejudiciul efectiv adus bugetului Uniunii Europene nu este dovedit.

Se susţine că în speţă trebuie analizat dacă existenţa unei nereguli, astfel cum această noţiune este definită de O.G. nr. 79/2003 şi aplicarea principiului proporţionalităţii în stabilirea corecţiei, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011 pot schimba concluzia autorităţii de control inserată în titlul de creanţă contestat.

Afirmă recurenta-pârâtă că din analiza comparativă a definiţiilor noţiunii de "neregulă" cuprinse în cele două acte normative, se constată că acestea sunt asemănătoare, reglementarea din O.U.G. nr. 66/2011 fiind mai severă, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene, însă prin noul act normativ se prevede aplicarea principiului proporţionalităţii în stabilirea corecţiilor.

În acest context, arată recurenta că, specificul neregulii constatate de autoritate în implementarea proiectului este de natură a afecta întreg contractul de finanţare dat fiind faptul că nu au fost respectate criteriile de eligibilitate avute în vedere la selectarea cererii de finanţare, respectiv a criteriului de eligibilitate EG 5- pierderi financiare precum şi modificări aduse proiectului tehnic, iar oricare dintre cele trei nereguli, ar fi dus automat la retragerea finanţării acordate de Autoritatea Contractantă. Însă, indiferent de actul normativ la care ne raportăm, dat fiind specificul neregulilor constatate care constau în nemenţinerea eligibilităţii, apreciază recurenta că se impune retragerea în integralitate a finanţării nerambursabile acordate în cadrul contractului de finanţare intervenit între părţi.

În acest sens, arată că jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit în mod constant că obligaţia de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatare neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

- A doua categorie de critici subsumate motivului de casare invocat se referă la considerentele reţinute de instanţa de fond asupra menţinerii criteriilor de eligibilitate.

Recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond nu a înţeles că nu toate neregulile reţinute iniţial au fost motivul retragerii finanţării şi stabilirii debitului ci doar o parte dintre acestea, iar autoritatea nu a negat faptul că reclamanta a comunicat o serie de documente justificative, care au fost menţionate în procesul-verbal.

Arată recurenta-pârâtă că titlul de creanţă a fost întocmit doar pentru nerespectarea:

1. criteriului de eligibilitate EG2 - viabilitatea economico-financiară

2. criteriului de eligibilitate EG5 - pierderi financiare

3. modificări aduse proiectului tehnic

Susţine că oricare dintre cele trei nereguli majore menţionate mai sus, ar fi dus automat la retragerea finanţării acordate de Autoritatea Contractantă, însă în cazul reclamantei au fost identificate toate.

Arată că referitor la primele două criterii s-au verificat atât Fişa tehnică a Măsurii 3.4 din Ghidul solicitantului, aprobată prin H.G. nr. 668/12.07.2005, iar pentru respectarea acestora, beneficiarul trebuia să înregistreze anual venituri semnificative din activitatea finanţată care să ducă la obţinerea de profit net. Or, în situaţia analizată, beneficiarul a înregistrat pierderi pe perioada de monitorizare, respectiv anii 2009-2012. În mod greşit a reţinut prima instanţă reaua-credinţă a autorităţii de control, în sensul că nu a apreciat că pierderile financiare trebuie să existe alături de obligaţiile fiscale restante, în realitate, cele două condiţii nefiind cumulative.

Mai arată recurenta că şi dacă teoria instanţei de fond bazată pe apariţia crizei economice ar fi adevărată, reclamanta avea posibilitatea să notifice Autoritatea şi să beneficieze de o suspendare a executării contractului pe perioada "de acţiune a Forţei Majore", ceea ce nu a fost solicitat.

În ceea ce priveşte neregula nr. 3 privind modificarea esenţială a planului tehnic iniţial, arată recurenta-pârâtă că la vizita pe teren s-a constatat că prin schimbarea destinaţiei unor spaţii şi recompartimentarea apartamentelor, a rezultat mărirea numărului de spaţii de cazare, ceea ce reprezintă atât o abatere de la proiectul tehnic aprobat, cât şi de la legile în vigoare, în sensul că beneficiarul nu a notificat autorităţile competente de modificările efectuate.

În final, recurenta-pârâtă afirmă că primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar şi furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu stricteţe a condiţiilor de realizare a obiectivului subvenţionat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenţiei de plată a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea pârâtei intimate la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este întemeiat, în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept

Prin sentinţa nr. 46 din 30 martie 2015, Curtea de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, având ca obiect anulare act administrativ şi, în consecinţă, a anulat procesul-verbal nr. x/06.06.2014 întocmit de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Analizând considerentele reţinute de instanţa de fond în motivarea soluţiei pe care a dispus-o, Înalta Curte constată că raţionamentul juridic expus în hotărâre a fost întemeiat, în principal, pe nelegalitatea actului administrativ atacat din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii, corelativ cu declararea ca neconstituţionale a dispoziţiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 prin Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, iar, în subsidiar, pe netemeinicia procesului-verbal, prin raportare la aspectele reţinute de autoritatea de control cu privire la neîndeplinirea criteriilor de eligibilitate constatată ex-post.

Faţă de modul de abordare de către instanţa de fond a prezentului demers judiciar, corelativ, instanţa de recurs va proceda la analiza primei critici formulate de recurenta-pârâtă, referitoare la greşita aplicare în speţă a prevederilor O.G. nr. 79/2003, constatând-o întemeiată pentru argumentele expuse în continuare.

În acord cu susţinerile recurentei-pârâte şi contrar interpretării dată de prima instanţă, în cauză sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 66/2011, întrucât, aplicabilitatea normei în discuţie este atrasă de data la care se desfăşoară activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, nefiind vorba despre o aplicare retroactivă a legii.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp.

Este adevărat că, prin decizia nr. 66/26.02.2015, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanţei, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003.

Curtea Constituţională a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile. Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (n.a., cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Aceste considerente ale Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive. Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanţare şi a avut loc acţiunea beneficiarului finanţării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare, care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului şi Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului.

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum şi obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunile beneficiarului finanţării, socotite nereguli în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a din O.U.G. nr. 66/2011, constituie nereguli şi sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a din O.G. nr. 79/2003 conformă cu regulamentele anterior citate determinând inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

De altfel, în cazul concret al prezentei speţe, încălcările pe care organul de control le-a constatat în sarcina reclamantului şi le-a încadrat în noţiunea de "neregulă", din punct de vedere al dreptului substanţial, sunt reglementate de prevederile Ghidului solicitantului aprobat prin H.G. nr. 668/2005 şi ale Contractului de finanţare, astfel cum acest aspect este menţionat şi în actul administrativ de control atacat în litigiu.

Totodată, Înalta Curte reţine, în acord şi cu prevederile deciziei Curţii Constituţionale, că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile în speţă, şi din perspectiva stabilirii corecţiilor financiare, fiind mai favorabile celor reglementate de O.G. nr. 79/2003, în acest sens pronunţându-se şi CJUE

Cu referire la susţinerea aplicării retroactive a O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine considerentele obligatorii ale Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) din 26.05.2016, dată în cauzele reunite C-260/14 şi C-261/14, prin care, chiar într-o atare chestiune s-a statuat după cum urmează:

"principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unor reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale".

În considerentele aceleiaşi hotărâri, CJUE a amintit jurisprudenţa sa constantă şi anume, Hotărârea din 03.09.2015, C-89/14, prin care s-a interpretat art. 14 din Regulamentul (CCE) nr. 659/1999 al Consiliului, în sensul că aplicarea unor dobânzi compuse recuperării unui ajutor de stat este compatibilă cu normele europene, deşi decizia prin care acest ajutor a fost declarat incompatibil cu piaţa comună şi prin care s-a dispus recuperarea lui a fost adoptată şi notificată statului membru în cauză, înainte de intrarea în vigoare a regulamentului menţionat.

Cât priveşte natura juridică a corecţiei aplicate, în conformitate cu prevederile Regulamentului nr. 2988/95 şi jurisprudenţa CJUE în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14, Înalta Curte reţine că aplicarea acestei corecţii nu constituie o sancţiune, ci o măsură administrativă dispusă ca o consecinţă a constatării că nu au fost respectate condiţiile necesare pentru obţinerea avantajului care rezultă din reglementarea Uniunii, ceea ce face ca avantajul primit să fie nedatorat.

Luând în considerare că măsura administrativă a retragerii finanţării afectată de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

În lumina recentei statuări jurisprudenţiale a Curţii de Justiţie a Uniunii europene, instanţa de control judiciar constată că, prima instanţă, prin sentinţa pronunţată, a reţinut, în mod greşit, că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este nelegal din perspectiva încălcării principiului neretroactivităţii legii civile şi nu a analizat pretenţiile deduse judecăţii şi prin raportare la respectarea principiului proporţionalităţii în stabilirea corecţiei financiare.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a procedat la o cercetare amănunţită nici asupra fondului cauzei, în sensul că, nu a verificat cu exactitate situaţia de fapt prezentată de autoritatea de control în procesul-verbal de constatare a neregulilor, atât în ceea ce priveşte îndeplinirea criteriului legat de obţinerea profitului obţinut de la implementarea proiectului şi până la momentul controlului, raportat la cerinţa minimă de 5% prevăzută de H.G. nr. 668/2005, cât şi în ceea ce priveşte modificarea planului tehnic iniţial al constucţiei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, în temeiul art. 509 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ., instanţa de fond va proceda la efectuarea cercetării judecătoreşti, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 şi în lumina clarificărilor şi dezlegărilor date prin Hotărârea CJUE pronunţată în cauzele reunite C260-264/2014, iar pe fondul pretenţiilor concrete deduse judecăţii şi care formează obiectul cererii de chemare în judecată, va analiza necesitatea suplimentării probatoriului administrat atât în ceea ce priveşte îndeplinirea criteriului legat de obţinerea profitului obţinut de la implementarea proiectului şi până la momentul controlului, raportat la cerinţa minimă de 5% prevăzută de H.G. nr. 668/2005, cât şi în ceea ce priveşte modificarea planului tehnic iniţial al constucţiei.

Totodată, instanţa de fond va ţine seama de toate motivele şi apărările invocate de reclamantă prin acţiune, de pârâtă prin întâmpinare şi de celelalte critici de care s-a prevalat recurenta, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 punctul 8 din C. proc. civ. şi a căror examinare a devenit inutilă, prin raportare la soluţia dispusă prin prezenta decizie, de casare a hotărârii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 46 din 30 martie 2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 07 iunie 2017.