State aid conditions for Natura 2000 forestry compensations: No retroactive effect of EU Commission decision and missing domestic methodological rules justify refusal for prior year

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 17.09.2014, reclamanta A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice (în prezent Ministerul Apelor şi Pădurilor) prin Departamentul Ape, Păduri şi Piscicultură, să se dispună: obligarea pârâtelor în solidar la plata sumei de 164.257,82 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-au putut recolta în calitate de proprietari pentru suprafaţa de pădure de 564,20 ha, situate în zona de conservare totala - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/ajutor de stat datorita funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masa lemnoasa, aferente anului 2011; obligarea la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal în cuantum de 164.257,82 RON, începând cu data de 30.12.2013. S-a arătat că datorită refuzului de avizare a documentaţiei prin care trebuiau calculate şi acordate compensaţiile, reclamanta a fost nevoită să solicite acordarea acestora în instanţă.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 455/2014 din 10 decembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile insuficienţei timbrării, prematurităţii acţiunii şi lipsei calităţii procesual pasive a Ministrului Mediului şi Schimbărilor Climatice. A admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură. A obligat pârâţii să achite reclamantei suma de 164.257,82 RON cu tilu de compensaţii aferente anului 2011. A obligat pârâţii să achite reclamantei dobânda legală aferentă sumei de 13.658,68 RON începând cu data de 30.12.2013 şi dobânda legală aferentă sumei de 150.601,82 RON începând cu data de 28.02.2014 până la plata efectivă a debitului. A obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 5.521 RON, cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 455/2014 din 10 decembrie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor (fost Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice), care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate cu privire la capetele de cerere admise de prima instanţă.

În susţinerea cererii de recurs recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat şi a dezvoltat următoarele critici:

O primă critică a sentinţei recurate este aceea că prima instanţă a reţinut că Ministerul are calitate procesuală pasivă în cauză alături de Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, deşi domeniul silviculturii nu este gestionat de minister, ci de către departamentul menţionat care este un organism finanţat de la bugetul de stat prin intermediul ministerului. Sursa de finanţare a determinat eroarea în care s-a aflat prima instanţă pentru respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive. În susţinerea acestei critici, recurentul-pârât a precizat că prima instanţă trebuia să aibă în vedere prevederile art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 428/2013 prin care stabileşte statutul Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

O a doua critică vizează fondul litigiului, arătându-se că prima instanţă a interpretat eronat normele de drept material incidente în speţă, respectiv art. 6 din Anexa 1 - Norme metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 şi a considerat, fără temei că Deciziei Comisiei Europene din anul 2012, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este incidentă în cauză, deşi acest act administrativ nu putea viza perioada pentru care se solicită acordarea compensaţiilor solicitate de reclamantă.

Acordarea compensaţiilor pentru proprietarii de terenuri este condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe prevăzute expres de Legea nr. 46/2008 şi de H.G. nr. 861/2009, care în cauză nu sunt îndeplinite, astfel încât nu sunt întrunite premisele pentru admiterea pe fond a acţiunii formulate de reclamanta A..

Raţionamentul instanţei este eronat deoarece reclamanta a eludat etapele din procedura de acordare a compensaţiilor prin instituirea unei posibilităţi distincte de obţinere a acestora printr-o acţiune directă în instanţă împotriva pârâtului Ministerul Apelor şi Pădurilor.

4. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie Justiţie

În cauză s-a întocmit Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursurilor la 10 martie 2016, cu menţiunea că intimata-reclamantă nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi a fost comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din acelaşi act normativ. Părţile nu au depus puncte de vedere cu privire la raportul asupra admisibilităţii în principiu.

Prin încheierea de şedinţă din data de 27 iunie 2017, completul de filtru a constatat, analizând conţinutul raportului întocmit, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a admis în principiu recursul, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a acestora, în şedinţă publică, pentru data de 24 aprilie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în parte, pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Criticile formulate în recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârât, Înalta Curte trebuie să lămurească dacă sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de lege pentru acordarea compensaţiilor solicitate de reclamantă prin raportare la dispoziţiile legale de drept intern, de drept european, dar şi ţinând cont de jurisprudenţa instanţei supreme în această materie.

i) Calitatea procesuală pasivă a Ministerului Mediului

Este neîntemeiată critica pârâtului cu privire la lipsa calităţii sale pasive în cadrul procesual dedus judecăţii de reclamanta A..

Reclamanta a arătat că este proprietara unei suprafeţe de teren cu vegetaţie forestieră de 564,20 ha inclusă în zona/tipul funcţional T2 din Situl Natura 2000, ca urmare a aplicării O.U.G. nr. 57/2007 şi a Ordinului nr. 1964/13.12.2007 al Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile. Pentru a beneficia de compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 pentru anul 2011, a formulat cererea nr. 226/24.02.2014 către ITRSV Râmnicu Vâlcea care a avizat-o favorabil şi a înaintat decontul justificativ către DGFP Craiova care a respins solicitarea formulată.

Au fost formulate plângeri prealabile, atât la organele administrative locale, dar şi la Ministerul Mediului, care prin adresa x/18.08.2014 a dat aviz negativ şi a refuzat plata compensaţiilor solicitate.

Prin acţiunea formulată la data de 17.09.2014, reclamanta a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape Păduri şi Piscicultură, arătând că aceştia au refuzat nejustificat avizarea documentaţiei pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de lege şi, în mod subsecvent, au refuzat acordarea ajutorului de stat aferent anului 2011.

Ca urmare a refuzului, reclamanta a sesizat instanţa solicitând obligarea pârâţilor la plata sumei de 164.257,82 RON, reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietară pentru anul 2011, precum şi dobânzile aferente.

Prin H.G. nr. 428/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, precum şi pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 48/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice şi pentru modificarea unor acte normative în domeniul mediului şi schimbărilor climatice, s-a indicat în mod expres faptul că Departamentul anterior arătat are, atât calitatea de autoritate publică centrală în domeniul pădurilor, cât şi pe cea de ordonator principal de credite în acest domeniu.

De asemenea, prin art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru completarea unor acte normative se prevede că: "Se reorganizează Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice prin schimbarea denumirii în Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi prin preluarea activităţii şi structurilor de la Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură."

În conformitate cu prevederile alin. (2) ale aceluiaşi articol, existenţa Departamentului pentru Ape, Păduri şi Piscicultură a fost prelungită până la momentul intrării în vigoare a H.G. nr. 38/2015 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor, care, la art. 3, prevede în mod explicit faptul că: "Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură sunt părţi."

Ulterior, a fost adoptată H.G. nr. 20/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apelor şi Pădurilor, care, la art. 3, prevede că acesta "se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului, Apelor şi Pădurilor este parte, în ceea ce priveşte domeniul ape şi păduri".

Aşadar, drepturile şi obligaţiile în domeniul aflat în discuţie au fost preluate de Ministerul Apelor şi Pădurilor, iar acesta are în prezent legitimare procesuală pasivă în cauza de faţă.

ii) Dispoziţiile de drept european ce reglementează acordarea compensaţiilor

În ceea ce priveşte legislaţia europeană aplicabilă la nivelul anului 2011 trebuie menţionat Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 277, 21.10.2005.

Acest act prevede acordarea de ajutoare persoanelor fizice care au păduri în proprietate pentru a compensa pierderile de venituri suferite având în vedere restricţiile la utilizarea pădurilor rezultate în urma aplicării directivelor 79/409/CEE a Consiliului din 2 aprilie 1979 privind conservarea păsărilor sălbatice şi 92/43/CEE a Consiliului privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică care lărgeşte sfera celor îndrituiţi a primi compensaţii, incluzându-i şi pe titularii terenurilor forestiere aflate în zone de protecţie Natura 2000 de tip funcţional T1 şi T2.

Relevante în acest sens sunt dipsoziţiile art. 36 lit. a) pct. iii) din Regulament potrivit cărora:"Ajutorul prevăzut în prezenta secţiune se referă la: (…) plăţilor Natura 2000 şi plăţilor aferente Directivei 2000/60/CE;"

Din Preambulul Regulamentului CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, paragraful 22 rezultă caracterul de ajutor de stat al compensaţiilor acordate:

"Dezvoltarea rurală, astfel cum este definită în prezentul regulament, ar trebui să poată beneficia de ajutoare din partea statelor membre fără cofinanţare comunitară. Având în vedere efectul economic al acestor ajutoare şi pentru a garanta coerenţa cu măsurile care ar putea beneficia de ajutoare comunitare şi a simplifica procedurile, ar trebui să se stabilească norme specifice privind ajutoarele de stat (…)."

Dealtfel, Regulamentul consacră Tilul VIII reglementărilor privind ajutorul de stat, astfel încât regimul juridic al sprijinului acordat de statele membre în materie agricolă şi forestieră constituie ajutor de stat în sfera de aplicare a actului normativ.

De asemenea, trebuie avută în vedere şi Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, însă trebuie subliniat că această decizie nu are efect retroactiv şi nu poate să producă efecte pentru anul 2011.

Potrivit prevederilor pct. 11 din Decizia Comisiei Europene:

"schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)." iii) Dispoziţiile de drept intern ce reglementează acordarea compensaţiilor

Potrivit dispoziţiilor art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic în varianta în vigoare la 1 ianuarie 2010:

"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru:

(...) b) acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă;"

La data de 22 iulie 2009 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 861/2009, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 573 din 18 august 2009, prin care au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi acelui proprietate privată şi publică a unităţilor administrativ-teritoriale.

Potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009:

"Toate formele de sprijin prevăzute de Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010, numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

Potrivit art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010:

"Normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Din jurisprudenţa Înaltei Curţi în această materie rezultă că: "Normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control." (Deciziile nr. 3282 din 27 oct. 2017 şi 4126 din 15 decembrie 2017, ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Aşadar, în temeiul actelor normative menţionate anterior, ar fi trebuit să se elaboreze proiectul de hotărâre de Guvern privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi să fie concepută concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

În speţă, nu este suficient că a fost emisă totuşi, la solicitarea Guvernului României, Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, întrucât această decizie nu are efect retroactiv şi nu poate să producă efecte pentru anul 2011.

În ceea ce priveşte Hotărârea Guvernului nr. 447/2017, în conformitate cu principiul neretroactivităţii legii civile, aceasta are efect numai pentru viitor, dispoziţiile sale nefiind incidente pentru anul 2011.

În speţă, nu au fost îndeplinite cerinţele legale pentru acordarea despăgubirilor, deoarece nu există o Decizie a Comisiei Europene care să aprobe schema de ajutor de stat cu incidenţă pentru anul 2011 şi nici nu au fost adoptate normele metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii, astfel încât ajutorul de stat nu poate fi acordat, nici în conformitate cu dispoziţiile de drept unional şi nici în conformitate cu dispoziţiile de drept intern.

iv) Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin Decizia nr. 36/23.11.2015 pronunţată de Înalta Curte - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 107 din 11.02.2016, s-a statuat că:

"Pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010."

Aşadar, din punct de vedere temporal, compensaţiile prevăzute de Legea nr. 46/2008 primesc un regim juridic diferit, după cum urmează:

- în perioada 1 ianuarie 2007 - 31 decembrie 2009, compensaţiile pot fi acordate în temeiul legii interne, fără a fi nevoie de aprobarea Comisiei Europene pentru aprobarea ajutorului de stat;

- după 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

v) Existenţa unui refuz nejustificat, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004

Este întemeiată critica formulată de pârâtul Ministerul Mediului că prima instanţă a interpretat eronat normele de drept material aplicabile şi a considerat, fără temei, că este incidentă în cauză Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012.

În speţă, regimul juridic al compensaţiilor solicitate de reclamantă implică analiza normelor de drept material pentru acordarea ajutorului de stat şi subsecvent, examinarea dispoziţiilor ce reglementează refuzul nejustificat din perspectiva Legii contenciosului administrativ.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 prin "refuz nejustificat" se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 prin "exces de putere" se înţelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

În speţă, instanţa trebuie să lămurească dacă refuzul autorităţii publice de a acorda compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) pct. b) din Legea nr. 46/2008, pentru anul 2011, reprezintă un refuz nejustificat.

Înalta Curte constată că regimul juridic al compensaţiilor pentru anul 2011 este cel al unui ajutor de stat şi presupune, conform statuărilor din Decizia nr. 36/2015, îndeplinirea cumulativă a două condiţii esenţiale: existenţa deciziei favorabile a Comisiei Europene privind acordarea ajutorului de stat şi adoptarea normelor metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Or, în speţă, se observă că prima condiţie nu este îndeplinită, deoarece Decizia Comisiei Europene C (2012) 5166 din 19 iulie 2012 a fost emisă în anul 2012, cu valabilitate până la 31 decembrie 2013, astfel încât aceasta nu se poate referi şi la o perioadă anterioară emiterii sale, respectiv pentru anul 2011.

Nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiţie, cea referitoare la adoptarea normelor metodologice ulterioare emiterii Deciziei Comisiei Europene, astfel încât în conformitate cu normele de drept public (norme ce reglementează acordarea ajutorului de stat) nu sunt îndeplinite cerinţele legale pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de Codul Silvic.

În acest context, de vreme ce nu sunt îndeplinite cerinţele legale pentru acordarea ajutorului de stat, în mod corect autorităţile competente au refuzat acordarea compensaţiilor solicitate de reclamantă pentru anul 2011, refuzul fiind justificat.

Aşa fiind, Înalta Curte, în dezacord cu prima instanţă, constată că acţiunea reclamantei este neîntemeiată, criticile formulate de pârâtul Ministerul Mediului, fiind fondate sub acest aspect.

vi) Temeiul de drept procesual al soluţiei pronunţate de Înalta Curte

Faţă de aceste considerente, înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursul, să caseze sentinţa şi rejudecând cauza, să respingă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 455 din 10 decembrie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza pe fond:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 mai 2018.