Administrative dispute over wastewater discharge limits: authority's power to impose values below statutory maxima under phased investment programs

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta S.C. APĂ CANAL S.A. SIBIU la data de 30.04.2015 în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ APELE ROMÂNE (în continuare ANAR), s-a solicitat să se dispună modificarea valorilor limită ale indicatorilor fizico-chimici din apa uzată stabiliţi la pct. 7 nr. crt. 3,4,5,6,14,15,17 din Autorizaţia de Gospodărire a Apelor nr. 3/15.01.2015 şi plata cheltuielilor de judecată.

La 27.07.2015 acţiunea a fost modificată în sensul solicitării, printr-un nou capăt de cerere, a suspendării calculului penalităţilor pentru depăşirea limitelor indicatorilor fizico-chimici din apa uzată epurată evacuată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 197 din 6 noiembrie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea modificată, ca neîntemeiată.

Instanţa de fond a reţinut că pârâta a emis, la cererea reclamantei, Autorizaţia de Gospodărire a Apelor nr. 3/15.01.2015 privind "sistemul de alimentare cu apă şi canalizare în municipiul Sibiu şi localităţile limitrofe", valabilă până la 31.01.2016, prin care s-au stabilit valori limită ale indicatorilor fizico-chimici din apele uzate epurate, în punctele de evacuare în receptor, râul Cibin.

Reclamanta critică indicatorii de la pct. 7 ca fiind mai mici decât cei cuprinşi în actele de reglementare şi mai mici decât cei stabiliţi prin autorizaţiile emise anterior, 301/16.11.2009, 259/31.10.2013.

Se reţine că până la finele anului 2010 trebuia finalizată reţeaua de canalizare şi staţia de epurare cu treaptă terţiară, conform obligaţiilor asumate prin poziţia comună a UE Bruxelles, 24.11.2004, capitolul 22 Mediu - Calitatea apei - aglomerarea Sibiu şi că în anul 2011, cea mai mare parte dintre lucrările prevăzute de Avizul de gospodărire a apelor nu fuseseră încă începute, de aceea, a fost a aprobat un program de etapizare în vederea realizării lucrărilor şi măsurilor necesare conformării cu Directiva 91/271/CEE privind epurarea apelor uzate urbane şi pentru îndeplinirea angajamentelor asumate de România în procesul de aderare la UE.

Reclamanta susţine că programul de etapizare trebuia finalizat în trimestrul II 2015, de aceea trebuia să beneficieze de prevederile art. 4 alin. 11 HG 188/2002 pe când pârâta susţine că reclamanta trebuia să finalizeze lucrările în trimestrul IV 2014, după această dată staţia de epurare trebuind să funcţioneze în parametrii proiectaţi iar parametrii de calitate ai apelor uzate evacuate trebuia să se încadreze în limitele prevăzute de legislaţia de gospodărire a apelor în vigoare - H.G. nr. 188/2002 Anexa 3 NTPA 001/2002.

Hotărârea nr. 188 din 28 februarie 2002 reglementează normele privind condiţiile de descărcare în mediul acvatic a apelor uzate, iar în Anexa Nr. 3 se regăseşte normativul privind stabilirea limitelor de încărcare cu poluanţi a apelor uzate industriale şi orăşeneşti la evacuarea în receptorii naturali, NTPA-001/2002.

Art. 4 prevede că:

"

(11) Pentru utilizatorii existenţi, care realizează capacităţi de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat, în autorizaţia de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanţelor poluante care nu depăşesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre - NTPA-002."

Din aceste dispoziţii rezultă că valorile cuprinse de actul normativ reprezintă limitele maxime admisibile de încărcare a apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizaţiei de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în tabel, pe baza datelor şi obiectivelor de calitate ale receptorului natural.

În opinia instanţei, invocarea aliniatului 11 de către reclamantă nu înlătură dreptul emitentului autorizaţiei de a stabili o limită inferioară celei înscrise în tabelul 1 din anexa 2, dacă la baza acestei conduite stă o justificare legală, deoarece dispoziţia cuprinsă în aliniatul 11 prevede doar interdicţia de a stabili valori mai mari decât limita maximă. Ori, interdicţia de a stabili o valoare limită peste valoarea limită maximă, nu înseamnă că se interzice şi stabilirea unei limite sub valoarea maximă admisă.

Se constată că din punct de vedere al modului de exprimare legiuitorul a folosit sintagmele "Limitele maxime admisibile", "nu depăşesc valorile-limită".

Analizând dacă emitentul autorizaţiei a stabilit limitele maxime admisibile la pct. 7 din autorizaţia 3/2015 cu exces de putere, instanţa constată că, la baza acestor valori stă o documentaţie care justifică această conduită, fără a se putea aprecia ca fiind nelegală. Este de subliniat faptul că excesul de putere apare numai atunci când autoritatea/instituţia publică are dreptul de apreciere şi atunci când legea îi îngăduie o soluţie din mai multe posibile iar instanţa de contencios analizează conduita pârâtei din perspectiva legalităţii soluţiei adoptate.

Afirmaţia pârâtei că în stabilirea valorilor limită s-a ţinut cont de obiectivele de calitate obţinute pentru râul Cibin şi de valorile determinate în urma monitorizării de control a apelor uzate evacuate sunt susţinute de probe care au relevat că în anul 2014 corpul de apă receptor, Cibin - aval confluenţa Valea lupului - amonte confluenţa Olt a fost evaluată pe baza datelor de monitorizare ca fiind în stare ecologică moderată.

Aşa fiind, se justifică stabilirea unor valori limită necesare pentru aducerea corpului de apă într-o stare calitativă superioară.

De asemenea, s-a avut în vedere că, în conformitate cu cerinţele directive cadru apă 200/60/CE transpuse în legislaţia naţională prin Legea Apelor 107/1996, până la sfârşitul anului 2015 trebuie atinsă starea bună a corpurilor de apă.

Nu în ultimul rând, s-a avut în vedere că potrivit referatului tehnic 364/27.11.2014 întocmit de A. Olt la pct. 8 valorile maxime realizate efectiv în anul 2013/2014 de către reclamant sunt mult mai mici decât valorile propuse şi indicate în Autorizaţia de gospodărire x/2013, respectiv, Autorizaţia x/2015. În acest sens, a se vedea tabelul de la fila x, exemplificând cu indicatorul de calitate CBO5 care a avut o valoare minimă în anii 2013/2014 de 4,45, un maxim de 8,0 şi un mediu de 6,225 în timp ce valoarea contestată din autorizaţia x/2015 este de 20.

Verificând fiecare valoare contestată din autorizaţia 3/2015, raportat la valorile realizate în anul 2013/2014, se poate concluziona că acest referat tehnic justifică conduita pârâtei, aceasta fiind responsabilă de atingerea unei stări bune a corpurilor de apă la sfârşitul anului 2015.

Afirmaţiile reclamantei că programul de etapizare are ca termen de finalizare şi punere în funcţiune trimestrul II 2015, că analiza funcţionării staţiei de epurare poate fi făcută în integralitatea ei, doar după intrarea în funcţiune şi a treptei de tratare a nămolului (obiectiv prevăzut în programul de etapizare), că este imposibil să se obţină rezultatele dorite privind limitele parametrilor apelor epurate efluente, stipulate în autorizaţia de gospodărire 3/15.01.2015, că limitele parametrilor trebuie menţinuţi conform prevederilor NTPA 002/2002 întrucât lucrările cuprinse în programul de etapizare nu sunt finalizate, sunt contrazise de referatul tehnic care a stat la baza emiterii autorizaţiei.

În anii 2013/2014 valorile efectiv realizate ale indicatorilor contestaţi sunt net inferioare limitelor maxime stabilite prin autorizaţia 3/2015, contrazicând afirmaţia că nu se pot obţine rezultatele dorite.

Pe de altă parte, este corectă afirmaţia pârâtei că, în ceea ce priveşte managementul nămolului, programul de etapizare prevede "extinderea gospodăriei de nămol existente (instalaţii pentru îngroşare mecanică; 1+1 îngroşătoare mecanice cu bandă); 1-1 instalaţii deshidratare nămol în exces; echipament monobloc pentru preparare şi dozare soluţie polimeri." cu finalizare în trimestrul II 2015. Şi acest fapt trebuie privit prin prisma valorilor efectiv înregistrate în anii 2013/2014 şi a împrejurării că este vorba doar de o extindere a staţiei actuale care, din punct de vedere a dotării şi a încărcării existente (se indică un grad de încărcare de 45%) (a se vedea fila 120), este evident că nu poate justifica afirmaţia reclamantei că staţia de epurare nu poate să funcţioneze la parametrii optimi decât după punerea în funcţiune a treptei pentru tratarea nămolului.

În opinia instanţei toate datele pe care pârâta le-a avut la data emiterii autorizaţiei 3/2015, aşa cum au fost prezentate instanţei, justifică stabilirea valorilor limită.

Chiar dacă limitele maxime admise din H.G. nr. 188/2002 - NTPA 001 au fost avizate de pârâtă în faza de proiect atât pentru lucrările finanţate din fonduri ISPA cât şi cele finanţate din fonduri POS Mediu, limite respectate în cadrul proiectării şi executării lucrărilor de extindere şi modernizare executate, aceasta nu înseamnă că pârâta nu are dreptul să le modifice, cât timp autorizaţiile se emit anual iar scopul urmărit de Administraţia Naţională Apele Române trebuie atins până la finele anului 2015.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. APĂ CANAL S.A. SIBIU, criticând sentinţa pentru motive de nelegalitate, în temeiul art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea sentinţei, instanţa de fond a reţinut faptul că intimata a stabilit în mod temeinic, în conformitate cu prevederile art. 4 din H.G. nr. 188/2002, limitele maxime admisibile de încărcarea apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizaţiei de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în tabele pe baza datelor şi obiectivelor de calitate ale receptorului natural.

Consideră că societatea reclamantă se încadrează în prevederile art. 4 alin. (11) anexa 3 din H.G. nr. 188/2002 deoarece obiectivele legate de funcţionarea staţiei de epurare şi respectiv de calitatea apei epurate deversate în emisar s-au încadrat în termenul cuprins în programul de etapizare, iar in conformitate cu actul normativ mai sus menţionat, anexa 3, art. 4, alin. (11): "Pentru utilizatorii existenţi, care realizează capacităţi de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat în autorizaţia de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanţelor poluante care nu depăşesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre"

Programul de etapizare nr. 6009/22.11.2011 a fost întocmit în baza programului guvernamental de investiţii POS Mediu 2007-2013. Acest program are durata de derulare n+2, respectiv 2013+2 = 2015.

Astfel in aprilie 2011, S.C. Apa-Canal S.A. Sibiu a semnat Contractul de finanţare cu Ministerul Mediului şi Pădurilor, având durata de derulare: aprilie 2011- decembrie 2014 .

Acest contract de finanţare a fost apoi prelungit printr-un act adiţional, până în decembrie 2015.

La data întocmirii Programului de etapizare nr. 6009/22.11.2011, S.C. Apa-Canal S.A. Sibiu era încă la începutul derulării programului investiţional din fonduri structurale POS Mediu 2007-2013.

Cu toate acestea, a prevăzut în mod obiectiv şi real finalizarea staţiei de epurare Sibiu în trimestrul II al anului 2015, neştiind care va fi programul de execuţie al viitorilor constructori şi înainte de avea măcar proiectele de execuţie a lucrărilor.

Drept dovadă, staţia respectivă de epurare a fost recepţionată, la finalizarea lucrărilor, în luna martie 2015, conform procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor nr. x din 26.03.2015.

Trimestrul IV 2014 a fost stabilit ca termen de finalizare pentru epurarea avansată (bazine de aerare) ca subobiectiv în cadrul cap. 1.2.2 din programul de etapizare.

Termenul de finalizare pentru întreaga staţie de epurare a fost trimestrul II 2015, linia de nămol fiind integrată funcţional în întregul proces de epurare.

In lipsa aportului în debit şi implicit în încărcarea apelor de supernatant provenite din treapta de tratare a nămolului, este imposibil să se obţină rezultatele dorite privind limitele parametrilor apelor epurate efluente, stipulate in autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015 (pentru parametrii: azot amoniacal, nitraţi, nitriţi şi fosfor total).

Prin urmare staţia de epurare Sibiu poate fi considerată funcţională la parametrii proiectaţi doar după realizarea tuturor treptelor de tratare cuprinse in Programul de etapizare.

Prin Referatul Tehnic nr. 25/31.10.2014 emis de Sistemul de Gospodărire a Apelor Sibiu, se precizează că, până la finalizarea treptei terţiare, se propune ca valorile maxime admise pentru indicatorii de calitate să rămână în continuare cei din autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 259/31.10.2013.

Administraţia Bazinală de Apă Olt, în baza informaţiilor cuprinse în documentaţia depusă şi referatul susmenţionat, a emis referatul nr. x, referat în care sunt propuse pentru autorizare limitele parametrilor conformi Programului de etapizare ai staţiei de epurare.

Deşi în referatele mai sus amintite se propunea ca valorile maxime admise pentru indicatorii de calitate să rămână în continuare cei din Autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 259/31.10.2013, Administraţia Naţională Apele Române a modificat valorilor limită fizico chimici din apa uzată epurată evacuata în râul Cibin în mod nelegal.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata pârâta ADMINISTRAŢIA NAŢIONALĂ APELE ROMÂNE a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile atacate.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 04 decembrie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare.

La termenul din 26 februarie 2018 având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil, neexistând o jurisprudenţă constantă la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a considerat, de către toţi membrii completului, că recursul nu poate fi soluţionat potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (5) sau (6) din C. proc. civ. şi s-a fixat termen de judecată cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Problema de drept ce se impune a fi lămurită în prezenta cauză este legată de invocata incidenţă, în cazul reclamantei recurente, a dispoziţiilor art. 4, alin. (11), Anexa 3 din H.G. nr. 188/2002 potrivit cărora, numai pentru utilizatorii de apă care "realizează capacităţi de epurare în conformitate cu programul de etapizare aprobat în autorizaţia de gospodărire a apelor, emisă pe o perioadă limitată, se înscriu valori ale substanţelor poluante care nu depăşesc valorile-limită din tabelul nr. 1 din anexa nr. 2 la hotărâre".

La data emiterii Autorizaţiei de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015, contestată, nu fuseseră respectate termenele de finalizare a unor lucrări prevăzute în Programul de etapizare asumat şi aprobat în anul 2011, fapt recunoscut implicit de către parte inclusiv prin răspunsul la întămpinare unde se arată că,, declararea termenelor privind finalizarea lucrărilor de investiţii contractante nu pot fi imputate societăţii.,, Independent de existenţa unei culpe din partea operatorului, textul de lege necuprinzând astfel de nuanţări, decalajele înregistrate au constituit motivul pentru care pârâta intimată a apreciat că S.C. Apă-Canal S.A. Sibiu nu se încadrează în prevederile art. 4, alin. (11), Anexa 3 din H.G. nr. 188/2002, raţionamentul său fiind validat de către instanţe.

De asemenea, corect reţine instanţa de fond că, din dispoziţiile legale rezultă că valorile cuprinse de actul normativ reprezintă limitele maxime admisibile de încărcare a apelor, legiuitorul dând dreptul emitentului autorizaţiei de a stabili valori admisibile mai mici decât cele prevăzute în table, pe baza datelor şi obiectivelor de calitate ale receptorului natural. Invocarea aliniatului 11 de către reclamantă nu înlătură dreptul emitentului autorizaţiei de a stabili o limită inferioară celei înscrise în tabelul 1 din anexa 2, daca la baza acestei conduite stă o justificare legală, deoarece dispoziţia legală prevede doar interdicţia de a stabili valori mai mari decât limita maximă. Or, interdicţia de a stabili o valoare limită peste valoarea limită maximă, nu înseamnă că se interzice şi stabilirea unei limite sub valoarea maximă admisă.

Legat de Referatele tehnice nr. 25/31.10.2014 şi nr. 364/27.11.2014 emise de S.G.A. Sibiu şi A. Olt, acestea sunt acte interne prin care se informează autoritatea care va emite Autorizaţia de gospodărire a apelor asupra situaţiei din teren şi se formulează propuneri cu privire la condiţiile de autorizare, constituind un punct de vedere formulat în urma verificării în teren asupra respectării prevederilor de funcţionare din punct de vedere al gospodăririi apelor, decizia finală privind condiţiile de autorizare fiind stabilită de către autoritatea emitentă a autorizaţiei de gospodărire a apei, ţinând cont de prevederile legale şi având în vedere imaginea de ansamblu a obiectivelor de mediu ale zonei în care se face evacuarea. Prin urmare, cele menţionate în aceste referate nu se impun în mod obligatoriu a fi transpuse de către autoritate cu prilejul emiterii autorizaţiei, aceasta având la dispoziţie o marjă de apreciere proprie.

Faptul că valorile prevăzute în Autorizaţia de gospodărire a apelor nr. 3/15.01.2015 au ţinut cont de situaţia reală existentă în staţia de epurare sunt susţinute şi de valorile indicatorilor de calitate realizate de S.C. APA CANAL S.A. Sibiu în cursul anului 2015, conform rezultatelor monitorizării de control a apelor uzate evacuate efectuate de către laboratorul A. Olt.

Mai mult, conform Ordinului ministrului mediului şi gospodăririi nr. 662/2006 privind procedura şi competentele de emitere a avizelor şi autorizaţiilor de gospodărire a apelor, pentru folosinţa de apă S.C. Apă-Canal S.A. Sibiu, referatul tehnic care se ia în considerare este cel întocmit de A. Olt deoarece legislaţia în vigoare prevede că solicitarea de autorizare trebuie depusă la Administraţia Bazinală teritorială şi la autoritatea emitentă, în cazul de faţă A. Olt., respectiv A.N. "Apele Române".

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. Apă Canal S.A. Sibiu împotriva sentinţei nr. 197 din 6 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2018.