Administrative silence on mining perimeter reduction request: obligation to respond under administrative litigation law versus judicial prohibition to substitute authority’s will in modifying concession terms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul actiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâta A.N.R.M. - Agenţia Naţională a Resurselor Minerale a solicitat obligarea pârâtei să reducă perimetrele de exploatare cuprinse în licenţa de concesiune a activităţii de exploatare minieră nr. x/2000 aprobată prin H.G. nr. 951/20.08.2008 (de la 1,195 km2 la 0,182 km2), licenţa de concesiune a activităţii de exploatare minieră nr. x/2000 aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008 (de la 8,048 km2 la 1,7629 km2) şi licenţa de concesiune a activităţii de exploatare minieră nr. x/2000 (de la 1,215 km2 la 0,567km2), respectiv să diminueze taxa de exploatare anuală datorată de reclamantă prin raportare la perimetrele de exploatare reduse.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 6/CA din 19 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa - secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâta A.N.R.M - Agenţia Naţională a Resurselor Minerale, ca neîntemeiată.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

S-a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei atacate, iar, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, pentru motivele prevăzute de art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, s-a susţinut de către recurentă că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în ceea ce priveşte posibilitatea diminuării perimetrelor de exploatare cuprinse în licenţele de concesiune, precum şi diminuarea taxelor de exploatare anuală datorate de reclamantă prin raportare la perimetrele de exploatare reduse.

Astfel, s-a susţinut că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că nu există temei legal pentru a se putea proceda la reducerea perimetrului de exploatare pentru care s-au acordat licenţe fiind încălcate dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 85/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 61/1998 (în vigoare la momentul emiterii licenţelor) şi cele ale art. 16 alin. (5) din Legea minelor nr. 85/2003, în opinia recurentei, interpretarea acestor texte legale de către prima instanţă fiind prea restrictivă, în condiţiile în care aceasta avea obligaţia să procedeze conform dispoziţiilor art. 5 din C. proc. civ. dacă aprecia că lege nu prevede expres norme aplicabile cazului dedus judecăţii.

S-a mai susţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 85/2003, coroborate cu prevederile art. 46 din Legea nr. 61/1998 şi art. 16 alin. (5) din legea nr. 85/2003, există posibilitatea autorităţii competente de a dispune cu privire la activitatea minieră, pe baza cererilor formulate de către titularii drepturilor rezultate din licenţe, aceştia din urmă beneficiind de un drept expres în ceea ce priveşte delimitarea perimetrelor, această operaţiune incluzând şi modificarea perimetrelor.

Cu privire la acest aspect, s-a apreciat că perimetrul exploatat şi taxele şi redevenţele trebuie să fie proporţionale, interpretarea restrictivă a legii făcută de judecătorul fondului face ca, în lipsa unui perimetru efectiv exploatabil, redevenţele şi taxele datorate să fie o veritabilă sarcină fiscală disproporţionată, discriminatorie şi injustă, aspect interzis de art. 16 alin. (1), art. 56 alin. (2) şi art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie, precum şi de dispoziţiile CEDO.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a apreciat de către recurenta - reclamantă că motivele de fapt şi de drept reţinute de către instanţa de fond în considerentele hotărârii nu răspund în mod complet cererilor formulate de către reclamată, fiind, totodată şi contradictorii, în condiţiile în care prima instanţă s-a mărginit la a prelua din apărările părţilor, fără a urmări dacă există o conexiune logică cu privire la diminuarea perimetrelor de exploatare în discuţie.

Totodată, s-a susţinut că motivele reţinute de instanţă nu răspund în niciun fel petitului al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că nu sunt menţionate considerentele pentru care cererea de diminuare a taxei de exploatare anuală datorată de către reclamantă a fost respinsă.

S-a mai apreciat de către recurentă că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv a prevederilor art. 5 şi art. 259 din C. proc. civ.

Astfel, s-a susţinut că încălcarea formelor de procedură, inclusiv a principiului non reformatio in pejus se poate examina de către instanţa de recurs ca fiind o veritabilă neregularitate procedurală, în condiţiile în care prima instanţă, nesocotind prevederile art. 5 din C. proc. civ., a interpretat şi aplicat greşit normele de drept material incidente în speţă.

S-a considerat de către recurenta - reclamantă că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 259 din C. proc. civ., motivat de faptul că aceasta a încuviinţat proba cu expertiză tehnică în specialitatea topografie, revenind asupra acestei probe, întrucât nu au fost identificaţi experţi calificaţi care să deţină certificate ORNIS, deoarece informaţiile ce urmau să fie puse la dispoziţii de către părţi au fost clasificate drept secrete de serviciu, în opinia recurentei, revenirea asupra probei putând să fie făcută decât după administrarea altor probe care să facă inutilă administrarea probei cu expertiză, ceea ce nu este cazul în prezenta cauză.

În drept, recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta - reclamantă a reiterat susţinerile din cererea de recurs.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar de către intimata - pârâtă A.N.R.M. - Agenţia Naţională a Resurselor Minerale s-a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, apreciindu-se că acţiunea este, în principal, inadmisibilă şi, în subsidiar nelegală şi neîntemeiată.

S-a susţinut, în esenţă, că recurenta-reclamantă nu a suferit nicio vătămare a vreunui drept prin nereducerea perimetrului de exploatare, aceasta neavând niciun temei legal prevăzut de Legea minelor nr. 85/2003, lege specială în domeniul concesiunilor miniere, din perspectiva încadrării în drept a acţiunii, în opinia pârâtei acesta fiind inadmisibilă.

Cu privire la nelegalitatea acţiunii, s-a considerat că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că argumentul a fortiori folosit de către reclamantă în fundamentarea acţiunii nu este aplicabil speţei, în sensul reglementării implicite a posibilităţii de reducere şi a perimetrului de exploatare, întrucât în cauză este vorba despre două proceduri diferite, cu privire la acest aspect făcându-se trimitere la art. 46 din Legea minelor nr. 61/1998 cu privire la termenul de 90 de zile de intrarea în vigoare a legii în care se poate efectua acţiunea de delimitare a perimetrelor de către societăţile comerciale care au în administrare obiectivele miniere.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 27 februarie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 6/CA din 19 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea pârâtei intimate la motivele de recurs şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării şi la dispoziţiile art. 488 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, reclamanta S.C. A. S.A. desfăşoară activităţi miniere de extracţie/prelucrare/valorificare a mineralelor utile din Dobrogea, calitate în care a obţinut: licenţa de exploatare nr. 1441/2000 (pentru perimetrul "Valea Canaraua Fetei") aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008, licenţa de exploatare nr. 1403/2000 (pentru perimetrul "Ovidiu") aprobată prin H.G. nr. 951/20.08.2008 şi licenţa de exploatare nr. 1404/2000 (pentru perimetrul "Cerna").

Prin adresele nr. x, 2499, 2500, 2501 din 19.08.2009, nr. 5188/21.11.2008, 5210/25.11.2008, 2528/04.12.2008, 1715/02.06.2009 şi nr. 3444/25.03.2013 reclamanta a solicitat Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale reducerea perimetrelor miniere sus-menţionate.

Prin adresa nr. x/2009 pârâta a solicitat reclamantei depunerea documentaţiilor geologice cu calculul resurselor/rezervelor din perimetrul la care se renunţă şi din perimetrul nou-instituit şi documentaţia de fundamentare şi delimitare a perimetrului de exploatare redus (cu rezerve care fac obiectul exploatării) iar prin adresa nr. x/2009 A.N.R.M. a comunicat faptul că fişa perimetrului de exploatare este greşită, planul de situaţie este greşit iar documentaţia cu calculul resurselor/rezervelor nu cuprinde şi un capitol privind resursele/rezervele la care reclamanta renunţă prin reducere şi care rămân în evidenţa pârâtei.

Cererea reclamantei privind reducerea perimetrelor de exploatare nu a fost soluţionată de pârâtă.

Licenţa de exploatare nr. 1441/2000 a fost aprobată prin H.G. nr. 950/20.08.2008, licenţa de exploatare nr. x/2000 prin H.G. nr. 951/20.08.2008 iar licenţa de exploatare nr. x/2000 nu a fost aprobată până în prezent.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, nu se poate constata incidenţa acestui motiv de nelegalitate, în condiţiile în care respingerea capătului de cerere privind diminuarea taxei de exploatare este consecinţa respingerii primului petit.

Înalta Curte reţine că recurenta şi-a construit acţiunea pe dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, considerând că Agenţia Naţională pentru Resursele Minerale avea obligaţia legală de a soluţiona cererea de reducere a perimetrelor de exploatare.

Licenţa de exploatare, potrivit art. 20 din Legea nr. 58/2003 Legea Minelor, se emite pentru o perioadă de maxim 20 de ani, print-o procedură de negociere, insă în speţă, clauzele şi condiţiile au fost stabilite în anul 2000 la momentul încheierii licenţelor de concesiune însuşite de către reclamantă, pe baza perimetrului stabilit chiar de către reclamantă, potrivit art. 46 din Legea minelor nr. 61/1998.

În lipsa unei prevederi exprese în Legea nr. 85/2003, stabilirii unei proceduri legale privind modificarea condiţiilor licenţei, instanţa de contencios administrativ apreciază că nu poate dispune obligarea pârâtei la emiterea unui act administrativ în sensul solicitat de către reclamantă, aceasta constituind în opinia Curţii, o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, instanţa neputându-se substitui autorităţii competente.

Pe calea acţiunii în contencios administrativ se poate constata ceea ce doctrina a numit "tăcerea administraţiei", iar nu să se suplinească voinţa autorităţii publice cu privire la modificarea clauzelor licenţei, considerent pentru care nu sunt aplicabile în cauză dispoziţiile art. 5 din C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât atât Legea nr. 61/1998 cât şi Legea nr. 85/2003 prevăd expres proceduri de urmat doar pentru emiterea licenţelor, încetarea sau retragerea concesiunii miniere, precum şi renunţarea de către titular.

Este adevărat că art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

În art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ s-a prevăzut că se asimilează actelor administrative unilaterale şi fapta de a nu răspunde solicitantului în termen legal iar în art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ:

"Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen".

Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanţelor de a verifica dacă refuzul de a soluţiona o cerere - exprimat explicit de către o autoritate este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind dat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective, dar în cazul nesoluţionării unei cereri în termenul prevăzut de lege, acţiunea în contencios administrativ nu poate viza decât obligarea autorităţii publice să răspundă cererii formulate.

Această soluţie se impune şi în considerarea prevederilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede că "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă la art. 8 alin. (1), poate după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă".

Fiind în discuţie un act administrativ asimilat sub forma nesoluţionării unei cereri în termenul prevăzut de lege, poate fi obligată autoritatea publică să răspundă cererii formulate de reclamantă, urmând ca în cazul în care răspunsul va fi apreciat ca nejustificat să poată fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

În plus, se reţine că natura juridică de contract administrativ a unui contract de concesiune impune regula potrivit căreia principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public, astfel că, în lipsa unui răspuns din partea autorităţii, instanţa de contencios nu poate verifica existenţa unei vătămări sau a unei încălcări a principiul echilibrului financiar prin modificarea în fapt a condiţiilor existente la încheierea concesiunii.

Constată Înalta Curte corecte şi aprecierile primei instanţe, în sensul că dispoziţiile art. 16 alin. (5) Legea nr. 85/2003, invocate de reclamantă, prevăd posibilitatea reducerii perimetrului doar în cazul licenţelor de explorare, astfel că, fiind vorba despre ipoteze diferite nu se poate extinde prevederea legală asupra obiectului prezentei cereri. În egală măsura, nici prevederile art. 46 din Legea nr. 61/1998 nu pot constitui temei al acţiunii, în condiţiile în care acestea reglementează un termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a legii pentru delimitarea perimetrelor.

Totuşi, ceea ce a omis a observa instanţa fondului este că prin amânarea luării unei decizii, sau prin nesoluţionarea cererii, părţii i se produce o violare a drepturilor conferite de art. 6 din Convenţia EDO, referitor la accesul la un tribunal, motiv pentru care va fi obligată autoritatea să soluţioneze cererea reclamantei.

În ceea ce priveşte motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., într-un prim aspect instanţa reţine inaplicabilitatea art. 5 din C. proc. civ., pentru motivele mai sus arătate.

Referitor la încălcarea regulilor de procedură sancţionate cu nulitatea, cu trimitere la împrejurarea că instanţa de fond, fără a respecta condiţiile impuse de art. 259 din C. proc. civ., a revenit asupra probei cu expertiza tehnică - specialitatea topografie, constată Înalta Curte că acesta trebuie analizat în contextul soluţiei adoptate pe fondul cauzei.

Astfel, se observă că obiectivele expertizei, respectiv, determinarea perimetrelor, nu au nicio înrâurire asupra prezentei acţiuni, utilitatea acesteia apărând doar în ipoteza în care demersul recurentei ar fi respins de către autoritate.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate

În temeiul prevederilor art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată în sensul obligării intimatei să soluţioneze cererea reclamantei înregistrată sub nr. x .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 6/CA din 19 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite cererea de chemare in judecată in sensul că obligă intimata să soluţioneze cererea reclamantei înregistrată sub nr. x

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 iunie 2017.