Forest compensation for Natura 2000 conservation zones barred by missing domestic methodological norms despite favorable EU state aid decision

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul actiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/17.09.2014, reclamanta A. prin preşedinte B., în contradictoriu cu pârâtii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, a solicitat instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, în contradictoriu cu pârâţii să dispună obligarea acestora, în solidar, la plata sumei de 68.987,20 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietara pentru suprafaţa de pădure de 400,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2012, dar şi la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 30.12.2013 - dată la care creanţa a devenit exigibilă; a solicitat obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4 din 13 ianuarie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova - secţia contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile invocate de pârât ca fiind nefondate.

A fost admisă, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. prin preşedinte B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, având ca obiect despăgubire.

A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 68.987,20 RON reprezentând contravaloare compensaţii aferentă anului 2012 precum şi a dobânzii legale aferentă debitului calculată de la data de promovării cererii de chemare în judecată 17.09.2014 şi până la achitarea integrală a debitului.

A fost obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 5.250 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, s-a susţinut de către recurent că sentinţa atacată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, s-a apreciat că instanţa s-a rezumat în considerentele sentinţei în a stabili că prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Naţional al Uniunii Europene, în mod implicit, reclamantei i s-ar cuveni banii solicitaţi cu titlu de compensaţii în temeiul Codului silvic, în condiţiile în care cuprinsul Deciziei este de natură a răsturna prezumţia de legalitate a sentinţei recurate, prin menţionarea cerinţelor care condiţionează acordarea compensaţiilor, cât şi perioada pentru care a fost emisă respectiva decizie.

S-a mai susţinut că instanţa de fond nu a aprofundat speţa nici cu privire la justificarea pretenţiilor reclamantei, limitându-se la a califica prematuritatea invocată de pârât ca fiind o apărare de fond, fără a cerceta dacă reclamanta a făcut dovada îndeplinirii cerinţelor prevăzute de H.G. nr. 861/2009.

Cu privire la acest aspect, au fost invocate de către recurent prevederile art. 6 din Anexa I din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009.

S-a aratat, de asemenea, că aprecierea de către instanţă ca fiind inutilă parcurgerea etapei reglementată de Anexa I din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, ignorând rolul esenţial al unităţilor teritoriale, respectiv al ITRSV-urilor, echivalează cu instituirea unei noi posibilităţi care excede cadrului legal în domeniu, posibilitate prin intermediul căreia oricine poate solicita astfel de compensaţii, fie că i se cuvin sau nu, iar cuantumul acestor compensaţii este lăsat la latitudinea subiectivă a părţii, întrucât ITRSV-urile pot fi ignorate.

În drept, recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările intimatului

Intimata - reclamantă nu a depus întâmpinare.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 octombrie 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 27 februarie 2017 s-a admis în principiu recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 4 din 13 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Craiova - secţia contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării şi la dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, reclamanta A. prin preşedinte B. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere, prin care a solicitat obligarea pârâtii Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice şi Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, în solidar, la plata sumei de 68.987,20 RON reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietara pentru suprafaţa de pădure de 400,50 ha, situată în zona de conservare totală - tipul funcţional T2, cu titlu de compensaţii/despăgubiri datorită funcţiilor de protecţie stabilite de amenajamentele silvice care au determinat restricţii în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2012, dar şi la plata dobânzii aferentă debitului principal calculată începând cu data de 30.12.2013 - dată la care creanţa a devenit exigibilă.

În drept, în conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b din Legea nr. 46/2008 sumele pentru acordarea de compensaţii reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, acestea se alocă de către stat anual, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.

Relevante pentru problema de drept aflată în discuţie sunt dezlegările cuprinse în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionate - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice.

În concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, Înalta Curte reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă (2012), prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene, în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele anterior prezentate se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Ca atare, aşa cum s-a statuat de altfel şi prin Decizia nr. 36/23.09.2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către intimat nu exista baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Pe cale de consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În aceste condiţii, în raport de perioada de referinţă pentru care sunt solicitate sumele cu titlu de compensaţii, respectiv anul 2012 şi în raport de cadrul legal incident în speţă, cererea de chemare în judecată apare ca fiind prematur formulată, urmând a fi respinsă în consecinţă.

În altă ordine de idei, este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, însă pentru aceasta partea are la îndemână un alt remediu judiciar.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate

În temeiul prevederilor art. 496 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca prematur formulată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 4 din 13 ianuarie 2015 a Curţii de Apel Craiova - secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea ca prematur formulată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 iunie 2017.