Contestability of a wealth verification commission's closure order as an administrative act under Law 554/2004

Asupra cauzei de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.05.2015, sub nr. x/2015, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., anularea Ordonanţei nr. 3/17.12.2014 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, constituită în baza Legii nr. 115/1996, şi confiscarea diferenţei constatate între averea dobândită şi veniturile realizate de către pârâtul A. în timpul exercitării mandatului de Primar al Sectorului 5 Bucureşti, în perioada 20.06.2008- 31.12.2011, în cuantum de 787.246,45 RON, echivalentul sumei de 180.300,59 Euro.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 485 din 16 februarie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi A., ca inadmisibilă.

Pentru a dispune astfel, instanţa de fond a avut în vedere, în esenţă, că sesizarea Curţii de Apel cu judecarea cauzei privind constatarea caracterului justificat/nejustificat al dobândirii unor bunuri sau a unei cote-părţi dintr-un bun, şi confiscarea bunurilor sau a cotei-părţi nejustificate/plata unei sume de bani, egală cu valoarea bunului, stabilită de instanţă, nu se poate realiza decât în condiţiile reglementate de Legea nr. 115/1996.

Această lege are un caracter special, înlăturând de la aplicare dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Prin acţiunea în anularea ordonanţei de clasare, A.N.I. solicită să se constate că din probele administrate în faţa Comisiei reieşea că nu s-a făcut dovada caracterului justificat al averii, iar ca urmare a anulării ordonanţei de clasare solicită să se dispună confiscarea părţii din avere apreciate de autoritatea reclamantă ca nejustificată.

Astfel, în acţiunea privind anularea ordonanţei de clasare, vizând analiza îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru valabila emitere a actului contestat, instanţa verifică aspectele care constituiau obiectul judecăţii în cazul în care Curtea de Apel ar fi fost sesizată de către Comisie- justificarea dobândirii bunurilor, fără ca procedura prevăzută de legea specială să se desfăşoare.

Curtea a reţinut şi considerentele Deciziei Î.C.C.J. nr. 13/2011 pronunţată în soluţionarea recursului în interesul legii:

"Atribuţiile Agenţiei se limitează la această evaluare, putându-se doar sesiza alte organe (fiscale, de urmărire penală sau comisia de cercetare a averilor ori, după caz, disciplinare), care vor decide în mod exclusiv, potrivit propriilor competenţe, dacă au fost încălcate dispoziţiile legii fiscale ori dacă sunt întrunite condiţiile răspunderii penale sau disciplinare, după caz."

Curtea a apreciat că nu se poate reţine încălcarea dispoziţiilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, având în vedere competenţele Agenţiei Naţionale de Integritate, reglementate de lege, şi domeniul de reglementare al art. 6 din CEDO:

"orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală".

În demersul său judiciar, reclamanta nu pune în discuţie încălcarea drepturilor sale aparţinând domeniului dreptului privat, nu contestă obligaţii cu caracter civil sau temeinicia unei acuzaţii în materie penală.

Cu privire la argumentul reclamantei în sensul că prin analogie cu situaţia ordonanţei care învesteşte instanţa de judecată, soluţia de clasare, dată tot prin ordonanţă, poate să constituie obiectul unei cereri cu care este investită aceeaşi secţie de contencios a Curţii de Apel.

Curtea a reţinut că în baza dispoziţiilor cu caracter special reglementate de Legea nr. 115/1996, în cazul în care Comisia constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din avere sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat, pronunţă o Ordonanţă motivată de trimitere a cauzei spre soluţionare curţii de apel.

Această ordonanţă are rol de sesizare a instanţei cu acţiunea în constatarea caracterului nejustificat al dobândirii unor bunuri şi confiscarea acestora.

Ordonanţa de trimitere a cauzei instanţei competente nu putea fi contestată, potrivit art. 19 din Legea nr. 115/1996 în vigoare până în 2007, decât odată cu sentinţa pronunţată asupra fondului.

Dispoziţiile legale în vigoare în prezent nu reglementează vreo cale de atac împotriva Ordonanţei de sesizare a curţii de apel.

Instanţa a apreciat că o astfel de contestaţie nu ar fi admisibilă, în condiţiile în care ar pune în discuţie însuşi fondul litigiului care constituie obiectul cauzei cu care instanţa este investită prin Ordonanţa Comisiei de cercetare a averilor.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În esenţă, recurenta - reclamantă arătat că ordonanţa de clasare întruneşte elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, iar în condiţiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanţei Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

În speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004:

- Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată

- Condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

- Condiţia ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

- Condiţia îndeplinirii procedurii prealabile

- Condiţia termenului

1.4. Apărărea intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat întrucât legea speciala nr. 115/1996 nu prevede nicio cale de atac impotriva Ordonanţei de clasare menţionata la disp. art. 104 alin. (1) lit. b).

Fata de acestea, inseamna ca reclamanta A.N.I. nu avea la indemana posibilitatea uzitata, aceea a se folosi de norma cu caracter general - legea contenciosului administrativ.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din Codul de procedură civilă, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12 februarie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 23 aprilie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă şi a prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere.

Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate de aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102-103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni."

"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege.

Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004.

Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia invocată de intimatul - pârât şi reţinută în sentinţa atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că Agenţia Naţională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului. Agenţia Naţională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, constatând întemeiate criticile recurentei - reclamante, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, care urmează să soluţioneze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 485 din 16 februarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2018.