Incompatibility of vice-mayor with board membership in local public entities and commercial societies under Law 161/2003; limits on revision for re-litigating merits

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin decizia nr. 3624 din 16 noiembrie 2017 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 97 din 4 mai 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Pentru a pronunţa această deciziei, instanţa a reţinut că prin raportul de evaluare nr. x/29.11.2013 întocmit de intimata Agenţia Naţională de Integritate, s-a constatat starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant A. pentru deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar al comunei Filipeştii de Pădure şi de membru în Consiliul de Administraţiei al S.C. "B." S.R.L., societate înfiinţată de comuna Filipeştii de Pădure, judeţ Prahova, cât şi de membru în consiliile de administraţie ale Liceului Teoretic Filipeştii de Pădure şi Liceul Tehnologic Filipeştii de Pădure (fost Grupul Şcolar Filipeştii de Pădure), încălcând în acest fel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) şi f) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

S-a reţinut că recurentul-reclamant a deţinut calitatea de viceprimar al comunei Filipeştii de Pădure, în perioada iunie 2008- iunie 2012 (mandat validat prin HCL Filipeştii de Pădure nr. 5/19.06.2008) şi în perioada iunie 2012 şi în continuare, până în prezent (iunie 2016, conform HCL Filipeştii de Pădure nr. 56/27.06.2012), dar şi calitatea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ mai sus menţionate, în cadrul Liceului Tehnologic Filipeştii de Pădure (fost Grupul Şcolar Filipeştii de Pădure) în perioada septembrie 2011 - 29 august 2012 (demisie), iar în cadrul Liceului Teoretic Filipeştii de Pădure în perioada septembrie 2009 - 10 decembrie 2011 şi 30 martie 2012 - 29 august 2012 (demisie), precum şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al SC "B." S.R.L., în perioada 12 aprilie 2011 - 29 august 2012 (demisie), societate comercială înfiinţată de comuna Filipeştii de Pădure.

Ca urmare, s-a reţinut că în speţă erau incidente prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) şi f) din Legea nr. 161/22003, conform cărora funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice, precum şi cu funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

Prin hotărârea primei instanţe s-a constatat legalitatea raportului de evaluare întocmit în cauză, fiind înlăturate apărările şi susţinerile, formulate din perspectiva calităţii de consilier local deţinută de reclamant în perioada de exercitare a mandatului de viceprimar, cât şi cele vizând greşita aplicare a legii la starea de fapt existentă în cauză, astfel cum aceasta rezulta din înscrisurile depuse în probaţiune.

Prin motivele de recurs formulate în cauză se critică sentinţa şi se invocă implicit greşita interpretare şi aplicare în speţă a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) şi f) din Legea nr. 161/2003, susţinându-se în esenţă că prima instanţă nu ar fi evaluat corespunzător starea de fapt dedusă judecăţii, fiind evidentă reţinerea incompatibilităţii pentru situaţii în care desfăşurarea activităţilor fie nu era interzisă reclamantului pe temeiul funcţiei de viceprimar, fie acţiunile îndeplinite s-au realizat în considerarea calităţii de consilier local, deopotrivă deţinută de recurentul-reclamant.

Înalta Curte a constatat însă că niciuna dintre criticile formulate nu este întemeiată, sentinţa fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 161/2003, cu evaluarea completă a tuturor datelor relevante pentru stabilirea incompatibilităţilor prevăzute de lege în privinţa aleşilor locali.

Textele normative care reglementează situaţia de incompatibilitate constatată în privinţa recurentului-reclamant sunt cele prevăzute la art. 87 alin. (1) lit. d) şi f) din Legea nr. 161/2003, conform cărora calitatea de viceprimar este, printre altele, incompatibilă cu cea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local.

Susţinând că starea de incompatibilitate ar fi fost eronat reţinută în sarcina sa, în corelaţie cu activitatea desfăşurată la SC "Y." S.R.L., recurentul-reclamant face referire la calitatea de consilier local al comunei Filipeştii de Pădure, calitate deţinută de acesta pe toată durata exercitării funcţiei de viceprimar, arătând, pe de o parte, că participarea la şedinţele Consiliului de Administraţie al societăţii comerciale înfiinţate de comuna Filipeştii de Pădure a avut loc în virtutea calităţii de consilier local, cu drept de vot în cadrul şedinţelor Consiliului Local al comunei Filipeştii de Pădure, această calitate oferindu-i dreptul de a face parte din Consiliul de Administraţie al SC "B." S.R.L., iar, pe de altă parte, menţionează că participarea în calitate de viceprimar nu a avut loc decât în şedinţele AGA ale S.C. "B." S.R.L., adunare generală compusă din membrii Consiliului Local al comunei Filipeştii de Pădure, prezenţa reclamantului fiind permisă de dispoziţiile art. 63 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 215/2001, referitoare la atribuţiile viceprimarului în legătură cu serviciile publice asigurate cetăţenilor.

Înalta Curte a împărtăşit fără rezerve opinia primei instanţe, referitoare la cumularea calităţii de viceprimar şi de consilier local, în sensul că, deşi aceasta este permisă, conform prevederii de la art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, care menţionează expres că pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut, nu înseamnă că ele pot fi şi îndeplinite simultan, concluzie confirmată de reglementarea prevăzută de art. 18 alin. (2) teza II din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, care stabileşte expres că "viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri."

Cele două calităţi nu se confundă, sunt distincte şi se exercită după reguli diferite, având reglementare proprie şi interdicţii anume prevăzute, incompatibilităţile pentru consilierii locali fiind cele stabilite la art. 88 şi urm. din Legea nr. 161/2003, iar cele referitoare la funcţia de viceprimar la art. 87 din aceeaşi lege.

Prin urmare, având în vedere că prevalenţă în exercitare are funcţia de viceprimar, aceasta fiind justificarea interdicţiei de la art. 18 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali ("viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri)", Înalta Curte a constatat că, în mod corect, prima instanţă a procedat la evaluarea situaţiei de fapt relevată de actele dosarului din perspectiva calităţii de viceprimar a reclamantului, îndeplinită şi în perioada 12 aprilie 2011 - 29 august 2012, când a fost înfiinţată SC "B." S.R.L. şi până la data depunerii demisiei reclamantului.

Deşi reclamantul a susţinut că participarea sa la şedinţele AGA ale SC "B." S.R.L. era justificată de îndeplinirea atribuţiilor legale prevăzute în exercitarea funcţiei de viceprimar, conform prevederilor art. 63 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 215/2001, Înalta Curte a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor 63 alin. (5) din aceeaşi lege, potrivit cărora activitatea serviciilor publice de interes local sunt prestate prin intermediul aparatului de specialitate.

Reprezentarea autorităţii administrativ teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local se poate realiza şi de către alte persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local şi a căror desemnare nu încalcă regimul incompatibilităţilor.

Ca urmare, s-a apreciat că se susţine în cauză situaţia de incompatibilitate reţinută în privinţa reclamantului, fiind de necontestat că prin HCL nr. 1/12.04.2011 a AGEA a S.C. "B." S.R.L., acesta fusese nominalizat în organul de conducere al societăţii comerciale înfiinţate de comuna Filipeştii de Pădure, în calitate de vicepreşedinte, menţiune înscrisă şi în procesul-verbal nr. x, aşa cum judicios s-a reţinut şi prin sentinţa atacată.

În consecinţă, s-a reţinut că situaţia de incompatibilitate atrasă de participarea recurentului-reclamant ca reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în şedinţele AGA ale societăţii comerciale "B." S.R.L., derulate în perioada cât acesta îndeplinise şi funcţia de viceprimar al comunei Filipeştii de Pădure, există şi nu poate fi înlăturată prin susţinerile formulate în apărare (din cererea de chemare în judecată şi mai apoi reluate prin intermediul căii de atac prezente).

Situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 a fost contestată de recurentul-reclamant, în ceea ce priveşte activitatea corelată Liceului Tehnologic Filipeştii de Pădure (fost Grupul Şcolar Filipeştii de Pădure), sub motivul că participarea la şedinţele Consiliului de Administraţie a avut loc în calitate de invitat, nicidecum de membru al respectivului consiliu.

Această susţinere nu a fost primită, fiind contrazisă de înscrisurile aflate la dosar, analizate în mod corespunzător de judecătorul primei instanţe.

Din Adresa nr. x/2012 emisă de Liceul Tehnologic Filipeştii de Pădure rezultă că recurentul-reclamant a deţinut calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Liceului Tehnologic Filipeştii de Pădure din partea Consiliului Local Filipeştii de Pădure, în anul şcolar 2011-2012. De asemenea, în aceeaşi adresă se menţionează că nu a fost retribuită activitatea desfăşurată, cât şi faptul că aceasta nu a continuat în anul 2012-2013 ca urmare a demisiei reclamantului.

Ca urmare, instanţa de recurs a apreciat că este evidentă situaţia de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant prin exercitarea concomitentă a funcţiei de viceprimar şi de membru în Consiliul de Administraţie al Liceului Tehnologic Filipeştii de Pădure (fost Grupul Şcolar Filipeştii de Pădure), fiind lipsită de relevanţă, din perspectiva elementelor care contribuie la definirea şi caracterizarea interdicţiei de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, motivaţia care a determinat luarea deciziei personale, buna credinţă invocată sau lipsa unui interes patrimonial.

Instanţa de recurs a mai reţinut că, în activitatea de evaluare a situaţiilor de incompatibilitate, inspectorul de integritate nu acţionează în concretizarea unui interes propriu, în baza unor drepturi/obligaţii exercitate/asumate în nume personal, pentru a deveni astfel parte într-un raport de drept procesual, fiind astfel corectă soluţia primei instanţe privind refuzul de citare în cauză a inspectorului de integritate care a întocmit raportul de evaluare pe numele recurentului-reclamant, pretinsele chestiuni ce se urmărea a fi verificate neimpunând chemarea în judecată a inspectorului de integritate.

Cât priveşte cererea vizând nulitatea raportului de evaluare, pe motiv că, prin constatări şi efecte, acesta prezintă caracteristicile unei veritabile hotărâri judecătoreşti, Înalta Curte a constatat că argumentaţia formulată aduce în discuţie neconstituţionalitatea prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 176/2010, asupra căreia s-a pronunţat însă Curtea Constituţională prin Decizia nr. 801/18.11.2015, în cauza de faţă.

Împotriva deciziei nr. 3624 din 16 noiembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal recurentul A. a formulat cerere de revizuire.

Cererea de revizuire este întemeiată pe dispoziţiile art. 509 alin. (1) pct. 1 şi 8 C. proc. civ.

Primul motiv al cererii de revizuire se referă la lipsa unei analize punctuale a situaţiei juridice a funcţiilor deţinute de revizuent, care ocupa concomitent şi funcţia de consilier local şi pe cea de viceprimar - art. 509 alin. (1), pct. 1 din C. proc. civ.

Revizuentul precizează că potrivit actului constitutiv al societăţii, Comuna Filipeştii de Pădure este cea care a înfiinţat societatea comercială, iar în ceea ce priveşte conducerea societăţii, prin art. 17 se stabileşte că administrarea, conducerea, funcţionarea şi reprezentarea societăţii comerciale se asigură de Consiliul local al comunei Filipeştii de Pădure, care are calitatea de adunare generală.

În perioada supusă controlului de către ANI revizuentul a îndeplinit în acelaşi timp atât calitatea de consilier local, având dreptul de a participa la vot în cadrul şedinţelor Consiliului local Filipeştii de Pădure, cât şi pe cea de viceprimar al comunei Filipeştii de Pădure.

Prin urmare, fiind membru al Consiliului local şi având drept de vot în acest Consiliu, conform legii administraţiei publice a fost şi este obligat să participe şi să-şi exprime votul în Adunările Generale ale Asociaţiilor S.C. B. S.R.L., adunări care se confundă cu şedinţele Consiliului local, care este asociat unic al societăţii.

În opinia revizuentului, inspectorul de integritate şi conducătorul acesteia nu înţelege sau nu are cunoştinţe de specialitate nici în ceea ce priveşte Legea societăţilor comerciale, nici referitoare la Legea administraţiei publice locale.

Ceea ce este mai grav, inspectorul de integritate confunda Consiliul de administraţie al S.C. B. cu Adunarea Generală a Asociaţilor din aceasta societate. Ori, nu există Consiliu de administraţie al S.C. B., fapt demonstrat cu înscrisurile de la dosar.

Mai mult, tot în mod greşit, în opinia inspectorului de integritate, viceprimarul ar fi trebuit să-şi delege (atunci când se discuta problemele S.C. B.) atribuţiile către o persoană desemnată de Consiliul local. Ori, în legislaţia românească nu este permis votul consilierului local prin mandatar.

Revizuentul mai susţine că în conformitate cu dispoziţiile art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, lege organică, republicată în Monitorul Oficial nr. 123 din 20 februarie 2007 în temeiul art. III din Legea nr. 286 din 29 iunie 2006 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată: "pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut". în situaţia în care persoana care îndeplineşte funcţia de viceprimar nu a încasat indemnizaţia de consilier local, legea nu prevede nicio sancţiune, aceasta nereprezentând o încălcare a regimului incompatibilităţilor.

Al doilea motiv al cererii de revizuire îl reprezintă neluarea în seamă a probelor din dosar referitoare la participarea la şedinţele Consiliilor de administraţie ale unităţilor de învăţământ de pe raza comunei Filipeştii de Pădure:

Revizuentul arată că nici inspectorul ANI şi nici judecătorii din recurs nu au luat în seamă elementul esenţial pentru dezlegarea pricinii, şi anume faptul că unităţile de învăţământ sunt în proprietatea Comunei Filipeştii de Pădure, fără ca acestea să facă obiectul unul contract de dare în administrare.

Revizuentul menţionează că a participat la unele şedinţe de bună credinţă, fără niciun interes patrimonial (banii alocaţi unităţilor de învăţământ sunt prevăzuţi la început de an în bugetul local al comunei Filipeştii de Pădure), fără să aibă rude în cadrul acestor unităţi şcolare, în virtutea atribuţiilor stabilite de legiuitor în legislaţia administraţiei locale.

Inspectorul de integritate a reţinut greşit că ar fi făcut parte din Consiliul de administraţie al Liceului Teoretic încă din anul 2009, însă acest fapt este infirmat de Decizia nr. 49/28.01.2011 a Directorului Liceului Teoretic Filipeştii de Pădure.

HCL Filipeştii de Pădure nr. 28/30.03.2012 este o hotărâre legală, prin care un consilier local - C. este înlocuit cu un alt consilier local - A. Aceasta hotărâre nu a fost contestată de ceilalţi consilieri locali iar în urma controlului de legalitate efectuat de Instituţia Prefectului judeţul Prahova, s-a constatat că această hotărâre este legală.

Prin notele scrise, revizuentul a dezvoltat motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că în motivarea Deciziei Curţii de Apel Alba Iulia, referitoare la D., caz asemănător, instanţa a stabilit că dovezile aduse în acest proces demonstrau că raportul ANI privind incompatibilitatea acestuia este "nelegal", "fiind rezultatul unei interpretări şi aplicări eronate a legislaţiei aplicabile", astfel că acţiunea a fost admisă iar raportul de evaluare întocmit de ANI a fost anulat.

Revizuentul menţionează că a făcut referire la această speţă pentru că instanţa de recurs nu a ţinut seama că există hotărâri definitive potrivnice, date de instanţe de acelaşi grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri.

În ceea ce priveşte neluarea în seamă a probelor din dosar, referitoare la participarea la şedinţele Consiliilor de administraţie ale unităţilor de învăţământ de pe raza comunei Filipeştii de Pădure, revizuentul consideră că instanţa de recurs nu a luat în seama elementul esenţial pentru dezlegarea pricinii, şi anume faptul că unităţile de învăţământ sunt în proprietatea Comunei Filipeştii de Pădure, fără ca acestea să facă obiectul unui contract de dare în administrare.

Examinând cauza şi cererea de revizuire formulată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată, motiv pentru care o va respinge ca atare.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Conform art. 509 alin. (1) pct. I teza întâi din C. proc. civ. din 2010:

"Art. 509. - (1) Revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă:

1. s-a pronunţat asupra unor lucruri care nu s-au cerut sau nu s-a pronunţat asupra unui lucru cerut ori s-a dat mai mult decât s-a cerut".

Cu referire la acest motiv de revizuire, se reţine că, în sensul dispoziţiilor citate, ca reflectare a principiului disponibilităţii, pretinsa pronunţare a instanţei extra petita se analizează în raport cu obiectul litigiului, astfel cum acesta este delimitat prin cererea de chemare în judecată.

Din considerentele de fapt şi de drept ale deciziei criticate, rezultă fără echivoc faptul că au fost analizate toate motivele invocate de revizuentul A., precum şi întreg materialul probator administrat în cauză de către ambele părţi din proces.

Aceste motive au mai fost invocate de către revizuent atât în contestaţia formulată împotriva raportului de evaluare la instanţa de fond cât şi în recursul formulat împotriva hotărârii acestei instanţe.

Din analiza motivelor invocate de către revizuient rezultă în mod evident faptul că acestea nu conţin elemente care sa aibă vreo relevantţă în cauză, şi nici nu au calitatea de a modifica hotărârea instanţei de recurs.

Pe de altă parte, revizuentul critică soluţia dată în recurs, ceea ce depăşeşte limitele procedurale în care poate fi exercitată calea extraordinară de atac a revizuirii, întrucât legea nu a urmărit " să deschidă părţilor calea recursului la recurs"

Reiese foarte clar că revizuentul încearcă, pe cale revizuirii, să obţină rejudecarea recursului, reaprecierea probelor, şi reinterpretarea dispoziţiilor legale aplicabile în cauza dedusă judecăţii, ceea ce este inadmisibil pe calea revizuirii.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., revizuirea unei hotărâri pronunţate asupra fondului sau care evocă fondul poate fi cerută dacă: (…) există hotărâri definitive potrivnice, date de instanţe de acelaşi grad sau de grade diferite, care încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri.

Deci, invocarea motivului de revizuire prevăzut de textul legal anterior enunţat presupune îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii:

- să existe două hotărâri, definitive, cea de-a doua fiind dată cu încălcarea principiului forţei lucrului judecat, indiferent dacă prin ele s-a rezolvat sau nu fondul litigiului;

- cele două hotărâri definitive trebuie să se fi dat în aceeaşi "pricină", dar în dosare diferite.

Pentru existenţa acestui motiv de revizuire se cere să existe identitate de părţi, de cauză şi de obiect, adică "elementele caracteristice lucrului judecat", hotărârile să fi fost date în una şi aceeaşi pricină, între aceleaşi persoane, având aceeaşi calitate.

Cererea de revizuire este admisibilă numai dacă partea nu a avut cunoştinţă de existenţa primei hotărâri ori dacă, în cel de-al doilea litigiu, invocându-se excepţia autorităţii lucrului judecat, instanţa a omis să soluţioneze această excepţie. În cazul în care excepţia a fost respinsă, împotriva hotărârii nu se poate face cerere de revizuire, întrucât, judecându-se o asemenea cerere, instanţa ar realiza un control judiciar asupra hotărârii prin care s-a respins excepţia autorităţii lucrului judecat.

Condiţiile indicate trebuie îndeplinite cumulativ, iar neîndeplinirea uneia dintre condiţii duce la respingerea cererii de revizuire.

Această condiţie presupune tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, care sunt elementele lucrului judecat, condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, iar în cauză aceste condiţie nu este îndeplinită.

Printr-o definiţie cu caracter general, obiectul litigiului reprezintă pretenţia pe care o formulează şi o susţine reclamantul prin acţiunea sa.

Textul art. 509 pct. 8 C. proc. civ. nu dă posibilitatea ca în cadrul cererii de revizuire să se poată analiza dacă soluţionarea excepţiei autorităţii de lucru judecat a fost corectă, ci numai dacă a fost invocată sau nu şi, dacă a fost invocată, numai în cazul în care instanţa a omis să se pronunţe, poate să fie admisă cererea de revizuire.

Condiţia impusă de art. 509 pct. 8 C. proc. civ. are în vedere tocmai caracterul forţei obligatorii a unei hotărâri judecătoreşti, iar pe calea extraordinară a revizuirii poate fi schimbată o hotărâre judecătorească irevocabilă numai în condiţiile şi cazurile expres prevăzute de lege, pentru că altfel s-ar aduce atingere principiului securităţii raporturilor juridice, ca o componentă a dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 513 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge cererea de revizuire formulată de A. împotriva deciziei nr. 3624 din 16 noiembrie 2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 mai 2018.