Suspension quashed and denied: financial-correction notice stands, no imminent harm shown

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.10.2015, reclamantul Municipiul Piatra Neamţ a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice-Direcţia Constatare Nereguli POR, anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.10.2014 şi a Deciziei nr. y/10.04.2015/z/14.04.2015 emise de pârât prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă, privind proiectul Cod SMIS 11176 "Crearea de spaţii publice urbane în Municipiul Piatra Neamţ, prin construirea unui pod şi a unei arii de parcări în zona intersecţiei Piaţa Ştefan cel Mare, str. x, B-dul x şi amenajarea complexă a Pârâului Cuejdiu".

Prin acţiune, reclamantul a solicitat şi suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.10.2014.

1.2. Soluţia primei instanţe

Pentru soluţionarea cererii de suspendare, reclamantul a făcut dovada achitării unei cauţiuni în cuantum de 1.000 RON, conform dispoziţiilor instanţei.

Prin încheierea de şedinţă din 8 aprilie 2016, Curtea de Apel Bacău a admis cererea de suspendare, a dispus suspendarea executării Notei de constatare nr. x/22.10.2014 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin aceeaşi încheiere, instanţa, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., a dispus suspendarea judecăţii cauzei până la pronunţarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-260/2014 şi C-261/2014.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei încheieri, doar în ceea ce priveşte soluţia de suspendare a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.10.2014, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii şi, rejudecând, respingerea cererii de suspendare a executării notei de constatare, ca neîntemeiată.

A susţinut recurentul-pârât, în esenţă, că instanţa nu a motivat soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării şi că nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004

Astfel, deşi instanţa a reţinut că aspectele învederate de reclamant pot fi analizate doar de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, întrucât vizează fondul litigiului şi nicidecum împrejurări legale de starea de fapt şi de drept ce pot fi invocate în cadrul unei cereri de suspendare, a admis cererea de suspendare, reţinând că O.U.G. nr. 66/2011 nu era aplicabilă.

De asemenea, în ceea ce priveşte paguba iminentă, instanţa de fond nu a motivat în niciun fel această condiţie.

3. Procedura de soluţionare a recursului

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 12 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 8 februarie 2018, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplineşte cerinţele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond.

3.2. Cu privire la fondul recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul a solicitat suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.10.2014, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cererea de suspendare a fost formulată în cadrul acţiunii reclamantului prin care solicită anularea actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

3.2.1. Înalta Curte constată a fi întemeiat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce reglementează ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Prima instanţă, deşi a constatat că susţinerile reclamantului privesc exclusiv fondul acţiunii, şi nicidecum împrejurări legale de starea de fapt şi de drept, care pot fi analizate odată cu soluţionarea cererii de anulare a actelor, a admis cererea de suspendare.

În concret, instanţa de fond nu a făcut o analiză efectivă a condiţiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului, ci s-a limitat la a reţine, în analiza cazului bine justificat, ca motiv de nelegalitate, aspectul că, atât nota de constatare, cât şi decizia de soluţionare a contestaţiei, au fost emise pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală, care, în opinia instanţei, este inaplicabilă.

3.2.2. De asemenea, este îndreptăţit şi motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare) etc.

Se constată, din analiza cererii de suspendare formulate de intimatul-reclamant, că motivele de nelegalitate a actului contestat, aspect evidenţiat, de altfel, şi de prima instanţă, vizează exclusiv fondul cauzei şi nu creează pentru actul administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată o îndoială serioasă în privinţa legalităţii, în sensul definiţiei date de legiuitor acestei noţiuni în art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004.

Or, în cadrul unei cereri de suspendare, instanţa nu poate antama fondul dreptului dedus judecăţii, o deplină clarificare şi evaluare a aspectelor învederate neputându-se realiza decât cu prilejul soluţionării acţiunii de fond, privind anularea actului administrativ atacat.

Aspectul vizând aşa-zisa retroactivitate a O.U.G. nr. 66/2011 urmează a fi dezlegat odată cu soluţionarea fondului acţiunii.

În ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagubei iminente, prima instanţă nu a motivat îndeplinirea acesteia, ci a reţinut doar că nota de constatare este de natură a produce o eventuală pagubă.

Deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, instanţa de control judiciar reţine că, atâta vreme cât diminuarea patrimoniului reclamantului are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal.

Suspendarea actelor administrative reprezintă, aşa cum s-a arătat, o situaţie de excepţie, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

3.3. Soluţia instanţei de recurs

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe este casabilă din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. invocate de recurent, astfel că, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa încheierea recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva încheierii de şedinţă din 8 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi, rejudecând, respinge cererea de suspendare a executării.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 17 mai 2018.