Eligibility of EU-funded construction expenses and discrepancy between invoiced materials and on-site realities

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială (UAT) Municipiul Târgovişte a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP), anularea actului administrativ individual "Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emis cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, referitor la Contractul de finanţare nr. x, cod SMIS 7015, proiect "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea şi echiparea infrastructurii educaţionale - Colegiul Naţional "Constantin Cantacuzino" din Municipiul Târgovişte, jud. Dâmboviţa", prin care au fost considerate neeligibile cheltuieli în valoare de 89.337,91 RON şi TVA de 21.441,10 RON, conform Raportului de vizită pe teren nr. 4 al Organismului Intermediar A., aferente cererilor de rambursare 9 şi 10, şi anularea excluderii de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile conform art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 218 din 21 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta UAT Municipiul Târgovişte ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta UAT Municipiul Târgovişte, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 şi 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs a criticat recurenta considerentele primei instanţe privind excepţia tardivităţii soluţionării contestaţiilor prin adresa/decizia nr. 59275/19.09.2014 emisă de Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P.

A criticat recurenta şi consideraţiile şi motivarea curţii privind excepţia de nelegalitate a actului administrativ reprezentat de adresa nr. x/2014 emis de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. în soluţionarea contestaţiei.

Curtea a reţinut greşit că recurenta nu reclamă o excepţie de nelegalitate, în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, respectiv concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ci este o veritabilă apreciere a reclamantei în raport cu care susţine anularea actului administrativ.

În opinia curţii nu are importanţă că această contestaţie a fost soluţionată de un compartiment al autorităţii publice emitente a actului administrativ contestat - Direcţia Generală Programe Europene, iar nu de organul competent potrivit H.G. nr. 1/2013 şi actelor privind organizarea şi funcţionarea M.D.R.A.P., respectiv de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene.

A invocat recurenta şi o serie de sentinţe ale aceleiaşi curţi de apel (Sentinţa civilă nr. 13/28.01.2015, pronunţată în dosarul nr. x, sentinţa civilă nr. 235/19.11.2014, pronunţată în dosarul nr. x şi sentinţa civilă nr. 170/10.09.2014, pronunţată în dosarul nr. x), prin care în litigii în care UAT Municipiul Târgovişte este reclamantă în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P., s-ar fi stabilit cu autoritate de lucru judecat că Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. este structura responsabilă şi competentă cu atribiţii în soluţionarea contestaţiilor.

Curtea a reţinut că în Monitorul Oficial al României nr. 126/18 februarie 2011 s-a publicat organigrama MDRAP, care a modificat H.G. nr. 1/2013, dar ignoră faptul că modificarea nu poate retroactiva în raport cu data emiterii actului administrativ Adresa nr. x/2014.

Este, deci, evidentă încălcarea autorităţii de lucru judecat prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.. şi a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii conform art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

A criticat recurenta sentinţa şi în ceea ce priveşte soluţia dată pe fondul cauzei, susţinând că unica motivare a hotărârii recurate se rezumă la considerentul că:

"Din raportul de vizită nr. 4, care a stat la baza aprecierii ca fiind neeligibile a sumelor de 89.337,91 RON şi, respectiv, a sumei de justificative organismului intermediar pentru folosirea lambriurilor din răşinoase, devizul fiind pentru lemn de stejar şi pentru diferenţa în minus a 33 corpuri de iluminat, în cadrul corpului D extindere, faţă de cele decontate, fiind evidentă neconcordanţa dintre realitatea constatată cu ocazia vizitei din data de 12.05.2014 şi cantitatea şi natura materialelor înscrise pe facturile solicitate spre decontare."

Pe de altă parte, a arătat că toate susţinerile părţii reclamante au fost ignorate cu desăvârşire de prima instanţa.

Astfel, nu a constatat că actele administrative Informare CR 9 nr. 74325/15.10.2013 şi Informare CR 10 nr. 5563/28.02.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. nu consemnează alte cheltuieli neeligibile excluse de la rambursare, respectiv excluderea de la rambursare a unor cheltuieli pretins neeligibile conform Raportului de vizită pe teren nr. 4.

Prima instanţă a ignorat şi faptul că în Raportul de vizită pe teren nr. 3, întocmit de către A. la data vizitei din 19.09.2013, aferent Cererii de rambursare nr. 9, s-a consemnat la pct. 5 verificarea documentelor justificative originale aferente Cererilor de rambursare 8 şi 9, iar la Secţiunea 6 Probleme care afectează implementarea proiectului - "Nu este cazul".

Raportul de vizită pe teren nr. 4 este întocmit de către A. la data vizitei din 12.05.2014 şi este aferent Cererii de rambursare nr. 11.

Prima instanţă a ignorat faptul că beneficiarul UAT Municipiul Târgovişte a semnat "cu obiecţiuni" Raportul de vizită pe teren nr. 4, iar cu adresa nr. x/2014 a dat răspuns referitor la necorelările privind lambriurile şi corpurile de iluminat.

A. nu a consemnat care sunt abaterile săvârşite de către UAT Municipiul Târgovişte de la regulile de eligibilitate prevăzute de H.G. nr. 759/2007 şi de la condiţiile de legalitate, realitate, regularitate, conformitate stabilite de reglementările comunitare şi naţionale sau clauzele Contractului de finanţare nr. x

Pentru lămurirea împrejurărilor de fapt şi pentru a proba netemeinicia şi nelegalitatea excluderii de la rambursare a cheltuielile efectuate şi declarate de către UÂT Municipiul Târgovişte, reclamanta a solicitat prin ei instanţe încuviinţarea probei cu expertiză tehnică judiciară, dar prima instanţă a refuzat nemotivat administrarea probei cu expertiză tehnică judiciară solicitată de reclamantă.

De asemenea, prima instanţa a omis să examineze faptul că M.D.R.A.P. nu consemnează în fapt şi în drept modul în care cheltuielile efectuate de beneficiarul UAT Municipiul Târgovişte contravin prevederilor H.G. nr. 759/2007, art. 7 alin. (1) din Regulamentul CEE nr. 2052/88, art. 23 din Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului de aplicare a Regulamentul nr. 2052/88 şi art. 1 şi 2 din Regulamentul nr. 2988/95, art. 34 alin. (2) din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, ale art. 7 alin. (3) şi art. 8 din Regulamentul nr. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului şi ale art. 3 alin. (7) şi art. 11 alin. (4) din Regulamentul nr. 1081/2006.

În consecinţă, a solicitat recurenta admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 218/21.10.2015 ca nefondată şi neîntemeiată şi, în consecinţă, anularea în tot a actelor administrative individuale "Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emisă cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene şi a Adresei nr. x/2014 emisă de Direcţia Generală de Programe Europene din cadrul MDRAP.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

La rândul său, recurenta reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, reiterând principalele susţineri din cererea de recurs.

Prin Încheierea din 02 februarie 2018, pronunţată de Completul de filtru în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., s-a admis în principiu recursul.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ individual "Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrat cu nr. x/08.07.2014 şi la UAT Municipiul Târgovişte sub nr. x/2014, referitor la Contractul de finanţare nr. x, cod SMIS 7015 cu titlul "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea şi echiparea infrastructurii educaţionale - Colegiul Naţional "Constantin Cantacuzino" din Municipiul Târgovişte, jud. Dâmboviţa", prin care au fost considerate neeligibile cheltuieli în valoare de 89.337,91 RON şi TVA de 21.441,10 RON conform raportului de Vizită pe teren nr. 4 al Organismului Intermediar A., aferente cererilor de rambursare 9 şi 10 şi anularea excluderii de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile în valoare de 89.337,91 RON şi TVA de 21.441,10 RON, conform art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009.

În ceea ce priveşte critica adusă de recurentă, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., analizei excepţiei tardivităţii emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiilor administrative, se constată că aceasta este nefondată, întrucât legea nu prevede sancţiunea decăderii/nulităţii în această situaţie, contestatorul care se consideră vătămat astfel într-un drept sau interes legitim putându-se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la susţinerile recurentei privind motivarea judecătorului fondului cu privire la excepţia de nelegalitate a deciziei de soluţionare a contestaţiilor, Înalta Curte constată că nu pot fi primite, având în vedere dispoziţiile art. 211 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a MDRAP, explicitate prin pct. 10.2.2 din Manualul de Soluţionare a Contestaţiilor, care prevede că în cazul constatării unor cheltuieli neeligibile, directorul general al DGAMPOR repartizează contestaţia unui ofiţer de contestaţii din cadrul Direcţiei Generale Autorizare şi Plăţi Programe, care trebuie să fie o altă persoană decât ofiţerul de contract care a procesat cererea de rambursare.

Pe de altă parte, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în cadrul aceluiaşi proces, de către aceeaşi parte, atât pe cale de excepţie (mijloc de apărare), cât şi pe calea acţiunii în anulare. În acest sens, Înalta Curte reţine că, prin cererea de recurs, recurenta reclamantă a solicitat expres anularea în tot a actelor administrative individuale "Informare privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emisă cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene şi a Adresei nr. x/2014 emisă de Direcţia Generală de Programe Europene din cadrul MDRAP.

În ceea ce priveşte "jurisprudenţa" în domeniu invocată de către recurentă, Înalta Curte constată că nu este vorba de decizii definitive, iar situaţiile nu sunt similare, fiind vorba de litigii în care s-au aplicat reduceri financiare în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, astfel că nu se poate reţine incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Nici criticile recurentei privind ignorarea de către prima instanţă a faptului că actele administrative contestate nu specifică normele interne sau comunitare încălcate nu sunt fondate.

Astfel, normele indicate ca temei legal în actele administrative în discuţie sunt suficient de clare.

Potrivit art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, autoritatea de management este responsabilă de recuperarea creanţelor bugetare rezultate din nereguli în cadrul proiectelor finanţate din instrumente structurale, conform prevederilor O.G. nr. 79/2003, iar la art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 se prevede că "neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită".

Totodată, art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009 statuează că "Autorităţile de management/Organismele intermediare au obligaţia de a exclude de la rambursare acele cheltuieli efectuate şi declarate de beneficiari pentru care în procesul de verificare a cheltuielilor se constată nerespectarea regulilor de eligibilitate stabilite la nivel naţional şi comunitar".

În dreptul intern, regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale sunt stabilite prin H.G. nr. 759/2007, care dispune expres, la art. 2, că "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2): b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;".

În acelaşi timp, şi art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1306/2007 prevede că "prin cheltuială neeligibilă, în sensul O.G. nr. 79/2003, se înţelege orice sumă plătită din bugetul general al Comunităţilor Europene, bugetele administrate de acestea ori în numele lor sau din bugetele din care provine cofinanţarea aferentă, care a fost obţinută sau utilizată cu nerespectarea prevederilor legale ori contractuale, indiferent de natura sau destinaţia acesteia."

În jurisprudenţa sa constantă, Înalta Curte a arătat, de asemenea, că orice cheltuială efectuată cu nerespectarea dispoziţiilor legale naţionale sau comunitare, precum şi cu nerespectarea clauzelor contractuale negociate, atrage o prejudiciere a bugetelor comunitare, fiind neeligibilă.

Or, în speţă, din analiza susţinerilor părţilor, prin raportare la actele depuse la dosar, rezultă că, într-adevăr, recurenta a încălcat prevederile art. 9 alin. (4) lit. a) din Contractul de finanţare nr. x, potrivit cărora "Beneficiarul este obligat să furnizeze AM POR 101 orice documente, date şi/sau informaţii solicitate în legătură cu implementarea proiectelor şi executarea prezentului Contract, în termenul şi condiţiile specificate în solicitarea respectivă".

Astfel, la verificarea pe teren a situaţiilor pentru care s-a solicitat decontarea s-au constatat următoarele neconcordanţe:

Holurile şi sălile de clasă din întreg colegiul (corp existent şi extindere) sunt cu lambriuri la pereţi cu cherestea de răşinoase, însă în Devizul Reabilitare -modernizare Corp ABC, Devizul arhitectură, sunt prevăzute lambriuri din lemn de stejar.

In cadrul corpului D extinderea, din inventarierea corpurilor de iluminat, au fost identificate un număr de 96 corpuri de iluminat 2x36W, faţă de 129 bucăţi prevăzute în listele de cantităţi decontate.

Recurenta reclamantă a încercat să motiveze (inclusiv prin adresa nr. x/2014) aceste neconcordanţe ca fiind simple opţiuni pentru înlocuirea unor bunuri şi materiale cu unele "net superioare" celor prevăzute în devize, dar - contrar susţinerilor sale din recurs - nu a indicat care ar fi documentele justificative în acest sens (note de constatare, dispoziţii de şantier sau altele asemenea), o "expertiză tehnică de specialitate" nefiind de natură să suplinească această lipsă.

De asemenea, recurenta nu a furnizat vreo explicaţie rezonabilă nici pentru faptul că nu a făcut cunoscute toate aceste aspecte cu ocazia depunerii Cererilor de rambursare nr. 9 şi nr. 10.

Spre exemplu, reperul 5104525 - corp iluminat, în cantitate de 33 bucăţi neidentificate pe teren a fost decontat în Situaţia de plată nr. 9/2013-24 bucăţi (Cererea de Rambursare 10) şi în situaţia de plată nr. 6/2013-9 bucăţi (Cererea de Rambursare 9).

În aceste condiţii, recurenta nu se poate prevala de propria culpă, invocând ca argument în favoarea sa împrejurarea că prin actele administrative Informare CR 9 nr. 74325/15.10.2013 şi Informare CR 10 nr. 5563/28.02.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. nu s-au consemnat drept cheltuieli neeligibile cele prevăzute în Raportul de vizită nr. 4 ca fiind excluse de la rambursare.

Prin urmare, în mod temeinic şi legal a menţinut instanţa de fond constatarea, prin actele administrative contestate, a neeligibilităţii cheltuielilor în discuţie, decurgând din existenţa neconcordanţelor dintre cantităţile şi natura materialelor înscrise pe facturile solicitate spre decontare şi realitatea din teren, constatată Raportul de vizită 4 din data de 12.05.2014.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate nici pentru motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 281 alin. (2) din Codul de procedură fiscală raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte împotriva sentinţei nr. 218 din 21 octombrie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 mai 2018.