Ultra vires modification of minimum capital requirements for insurance brokers via regulatory norm

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. unic x/2015, la data de 20.07.2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară:

- suspendarea Norma ASF nr. 9/2015 privind autorizarea şi funcţionarea brokerilor de asigurare şi/sau de reasigurare, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, în temeiul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004;

- în principal, anularea prevederilor textului art. 2 alin. (1) lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea şi funcţionarea brokerilor de asigurare şi/sau de reasigurare;

- în subsidiar, anularea în parte, cu obligarea ASF să realizeze modificarea Normei atacate, în sensul coborârii pragului capitalului social necesar a fi subscris şi vărsat în formă bănească, ce se va aplica de la data de 1 ianuarie 2016, de la valoarea minimă stabilită de 150.000 RON, la valoarea de 40.000 RON;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2910 din 9 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-au respins cererea de suspendare şi cererea în anulare ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţată de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs, recurenta a arătat, în privinţa normei contestate, că instanţa de fond nu a aplicat corect metodele de interpretare a acesteia şi nu a reţinut încălcarea principiului proporţionalităţii.

Astfel, metoda gramaticală de interpretare trimite la sensul cuvântului, care în dicţionarul explicativ este definit astfel: "a actualiza = a face să fie actual, a readuce în prezent".

Totodată din textul de lege contestat se desprind două aspecte esenţiale privind intenţia legiuitorului, şi anume:

a) limita iniţială a plafonului capitalului social a fost stabilită expres în lege;

b) utilizarea unui termen cu întindere limitată şi condiţionată pentru intervenţia asupra acestui plafon.

Utilizând metoda logică de interpretare, rezultă că intenţia legiuitorului a fost aceea de a limita intervenţia autorităţii asupra nivelului capitalului social la actualizarea prin norme (act normativ secundar), iar nu de a da libertate deplină autorităţii de supraveghere în stabilirea acestuia, aşa cum încearcă să impună ideea ASF şi cum susţine judecătorul fondului.

A mai susţinut recurenta că elaborarea actului normativ s-a realizat cu nerespectarea legii privind tehnica legislativă şi a principiului separaţiei puterilor în stat, prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituţie.

Atât studiile ce au stau la baza proiectului de normă, cât şi nota de fundamentare scot în evidenţă mai multe neconformităţi.

ASF arată că nivelul capitalului social s-a diminuat continuu în perioada 2000-2014, ca urmare a deprecierii accentuate a monedei naţionale. Prin urmare, intimata raportează nivelul capitalului social la cursul de schimb, atunci când se referă la diminuare, dar nu o mai face atunci când susţine că "actualizează" nivelul capitalului (pe care, de fapt, îl modifică).

Intimata îşi fundamentează norma pe baza unor informaţii neadevărate, a unor date colectate cu superficialitate şi pe baza unor susţineri ce depăşesc cadrul legal în care este mandatată să acţioneze. Astfel, prin actualizare, ASF înţelege "alinierea brokerilor de asigurare la minimum cerinţelor de capital social pentru instituţiile financiare non-bancare supravegheate".

Însăşi instanţa fondului a recunoscut că ASF a atribuit în mod nelegal termenul de entitate financiară non-bancară brokerilor de asigurare, însă nu merge cu raţionamentul până la capăt.

Instanţa de fond a apreciat în mod nefondat că studiile ASF din care reiese că brokerii de asigurare generează riscuri financiare sunt relevante, deşi niciunul dintre aceste studii nu conţine elemente certe, reale şi opozabile, care să reprezinte un silogism autentic cu trimitere la nivelul capitalului social stabilit.

Prin această modalitate de reglementare nelegală, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a adăugat la lege, modificând-o, deşi nu are astfel de atribuţii, ajungând să statueze ea însăşi, pe cale de Normă, cu depăşirea limitelor atribuţiilor sale, adică substituindu-se legiuitorului şi încălcând astfel dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Constituţie privind separaţia puterilor în stat.

În sfârşit, trimiterea la dispoziţiile art. 53-55 din Ordinul nr. 18/2009, privind posibilităţile de externalizare a activităţii de constatare şi regularizare a daunelor, arătând că brokerul de asigurare poate desfăşura aceste activităţi angajând asigurătorul, motiv prin care se încearcă justificarea majorării capitalului social, nu are susţinere, întrucât în practică activitatea de externalizare a daunelor este realizată de cele mai multe ori de societăţi specializate în acest sens, iar nu de brokeri de asigurare, acestor societăţi neimpunându-li-se însă niciun plafon de capital social.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs.

Intimata pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La rândul său, recurenta reclamantă a depus la dosar răspuns la întâmpinare, reiterând principalele susţineri din recurs.

Prin Încheierea din 02 aprilie 2018, pronunţată de Completul de filtru în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., cererea de recurs a fost declarată admisibilă.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Norma nr. 9 din 10 aprilie 2015 privind autorizarea şi funcţionarea brokerilor de asigurare şi/sau de reasigurare emisă de autoritatea de supraveghere Financiară, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b al Capitolului II "Condiţii privind obţinerea autorizaţiei de funcţionare".

Intimata pârâtă a invocat drept temei al emiterii Normei nr. 9/2015 prevederile O.U.G. nr. 93/2012, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 113/2013 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ASF, prevederile art. 5 lit. b)1, art. 8 alin. (1), art. 35 şi art. 36 din Legea nr. 32/2000 privind activitatea de asigurare şi supravegherea asigurărilor, precum şi "deliberările Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară din şedinţa din data de 01.05.2015".

Prin art. 2 alin. (1) lit. b din Norma menţionată, s-a impus cerinţa ca brokerul de asigurare şi/sau reasigurare să aibă un capital social subscris şi vărsat în formă bănească de minimum 150.000 RON.

La art. 35 alin. (5) lit. b din Legea nr. 32/2000, se prevedea la momentul emiterii Normei, faptul că valoarea capitalului social virat în formă bănească, a cărui valoare nu poate fi mai mică de 15.000 RON, va fi actualizată prin norme adoptate de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în prezent Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Legea nr. 32/2000 a lăsat deci în competenţa intimatei-pârâte actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a brokerilor, actualizare ce urma să se realizeze prin norme, acte administrative unilaterale emise în executarea legii.

O condiţie esenţială a legalităţii actului administrativ este aceea a concordanţei cu dispoziţiile actului normativ cu forţă juridică superioară în temeiul căruia a fost emis, autoritatea publică având şi obligaţia să motiveze corespunzător actul administrativ, să respecte principiul transparenţei şi proporţionalităţii la emiterea acestuia.

Cu alte cuvinte, intimata pârâtă avea obligaţia să îşi motiveze alegerea şi să aducă la cunoştinţa celor interesaţi criteriile care au stat la baza stabilirii sumei de 150.000 RON cu titlul de actualizare a capitalului social vărsat în formă bănească, prevăzut de lege iniţial în cuantum de 15.000 RON.

De asemenea, suma finală trebuie să respecte criteriul proporţionalităţii cu nivelul de risc financiar la care este expusă activitatea brokerilor.

În caz contrar, nu se mai poate vorbi de legitimitate, ci de exces de putere în aşa-zisa "actualizare" a capitalului social, ajungându-se practic la o modificare de fond, printr-un act administrativ, a condiţiei de autorizare prevăzută de lege.

Contrar apărărilor formulate de intimata-pârâtă prin întâmpinare, Înalta Curte constată, din analiza Notei de fundamentare a Normei 9/2015 depusă la dosarul de fond, că brokerii de asigurare şi/sau reasigurare au fost calificaţi în mod greşit ca fiind instituţii non-bancare şi astfel paralela făcută cu privire la evoluţia capitalului instituţiilor financiare non-bancare nu este pertinentă.

Este adevărat că activitatea brokerilor de asigurare şi/sau reasigurare este, prin natura sa şi condiţiile în care se desfăşoară, generatoare de risc financiar.

Însă riscul financiar a fost analizat în nota de fundamentare cu referire strictă la investiţiile financiare non-bancare, iar explicaţia ce ar putea susţine actualizarea capitalului social vărsat în formă bănească a acestora nu are niciun fel de legătură cu riscul financiar generat de activitatea brokerilor.

Or, dacă singura modalitate de apreciere a limitelor dreptului intimatei de a actualiza valoarea capitalului social al brokerilor este prin prisma principiului proporţionalităţii, ce presupune o analiză a măsurii administrative prin raportare la scopul urmărit şi necesitatea atingerii acestui scop prin măsura criticată, este evident că intimata pârâtă nu a făcut o astfel de analiză, de vreme ce toate referirile din nota de fundamentare sunt făcute la riscul activităţilor instituţiilor non-bancare, iar nu la activitatea de brokeraj şi la scopul protejării clienţilor acestora.

Aceasta în condiţiile în care exista deja cerinţa asigurării de răspundere în valoare de cel puţin 1.000.000 euro şi măsuri prevăzute în chiar cuprinsul legii-cadru pentru protejarea clienţilor.

Astfel, Înalta Curte reţine că intimatei pârâte i-a fost conferită de către Legea nr. 32/2000 o largă marjă de apreciere în evaluarea actualizării capitalului social vărsat sub formă bănească în ceea ce priveşte brokerii, însă dreptul de apreciere al autorităţii publice nu este absolut, ci limitat de ierarhia constituţională a normelor juridice, activitatea autorităţii fiind guvernată de principiile legalităţii, transparenţei şi proporţionalităţii măsurilor, iar abuzul/excesul de putere este sancţionat conform Legii nr. 554/2004.

Legea contenciosului administrativ defineşte, la art. 2 alin. (1) lit. n, excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Analizând legalitatea actului administrativ contestat, din perspectiva principiilor fundamentale care guvernează dreptul administrativ, a respectării prevederilor Legii nr. 24/2000 şi a modului de exercitare a dreptului de apreciere al autorităţii publice intimate, Înalta Curte conchide că Norma este în parte nelegală, fiind emisă cu exces de putere în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. B) din cuprinsul său.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită interpretare şi aplicare în cauză a normelor de drept material şi a principiilor de drept incidente, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. şi va casa sentinţa recurată, cu consecinţa admiterii acţiunii reclamantei şi anulării art. 2 lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea şi funcţionarea brokerilor de asigurare/reasigurare, emisă de intimata pârâtă.

În baza art. 453 alin. (1) din Codul de procedură civilă, va fi obligată intimata pârâtă la plata către recurenta reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru achitată în recurs, conform dovezii depuse la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2910 din 9 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Admite acţiunea formulată de reclamantă.

Anulează prevederile textului art. 2 lit. b) din Norma nr. 9/2015 privind autorizarea şi funcţionarea brokerilor de asigurare/reasigurare, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Obligă intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru, către recurentă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 mai 2018.