Local councilor holding directorship in public municipal service: incompatibility under Law 161/2003

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x, reclamantul A., a formulat în contradictoriu cu Agenţia Naţionala de Integritate (ANI) - Inspectia de Integritate, contestaţie împotriva Raportului de Evaluare întocmit la 02.03.2015 de către A.N.I., solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea în tot a raportului de evaluare prin care a fost constatată starea de incompatibilitate faţă de deţinerea simultană a calităţii de consilier local în cadrul Consiliului Local al municipiului Câmpina şi funcţia de director al Serviciului Public de Administrare şi Exploatare a Pieţei Centrale Agroalimentare a Municipiului Câmpina.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 204 din 14 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate, ca neîntemeiată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe cale de consecinţă, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

S-a apreciat de către recurent că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 88 alin. (1) din Secţiunea a 4-a din Legea nr. 161/2003, art. 156 2 din Legea nr. 286/2006 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

S-a mai susţinut că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este dată cu încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 şi 22 din C. proc. civ.

Totodată, s-a considerat că hotărârea recurată nu cuprinde toate motivele pe care se întemeiază, iar motivele cuprinse sunt contradictorii, existând şi motive străine de natura cauzei, cu privire la acestea din urmă menţionând dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali reţinute în motivarea sentinţei, care nu au fost invocate de niciuna dintre părţi şi nu au fost puse în discuţia acestora.

În susţinerea recursului, s-a arătat că hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv cu încălcarea dispoziţiilor articolelor 14 şi 22 din C. proc. civ., fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5.

Instanţa de fond şi-a motivat hotărârea în baza articolului 75 al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, deşi acest articol nu a fost invocat nici de reclamant nici de pârât, instanţa depăşind astfel limitele învestirii, încălcând principiul disponibilităţii şi principiul contradictorialităţii deoarece această chestiune de drept nu a fost pusă în discuţia părţilor, reclamantul neavând posibilitatea de a se apăra cu privire la acest aspect, încălcându-se, de asemenea, dreptul la un proces echitabil, garantat de articolul 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Instanţa este ţinută să identifice în mod precis cadrul legal şi să motiveze care este regimul juridic aplicabil cauzei deduse judecăţii, neputând alege un multiplu regim juridic, creând o lex tertia, fiind, astfel, incident şi motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 4 din C. proc. civ. - când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti prin amestecarea dispoziţiilor articolului 75 al Legii nr. 393/2004 cu cele ale art. 88 din Legea nr. 161/2003, creând astfel un regim juridic mixt de norme, altfel decât a avut în vedere legiuitorul.

Instanţa de fond nu a arătat care este temeiul în care sunt aplicabile dispoziţiile articolului 88 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nemotivând apartenenţa serviciului public local la aparatul propriu la consiliului local a cărei existenţă nu are nicio bază legală, după cum recurentul a demonstrat în cererea formulată pentru judecata în fond) sau la aparatul de specialitate al primarului.

Instanţa nu s-a pronunţat cu privire la argumentele invocate de recurent, privitoare la modificările legislative introduse prin Legea nr. 286/2006 şi nici cu privire la reglementarea separată a serviciilor publice locale şi a aparatului propriu al consiliului local, a aparatului propriu al primarului, de unde reiese neintegrarea serviciilor publice locale în cadrul aparatului propriu al consiliului local sau al primarului.

Instanţa de fond şi-a motivat hotărârea în baza dispoziţiilor articolului 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, deşi aceste dispoziţii nu au fost invocate nici de reclamant nici de pârât şi nici nu au fost puse în discuţia părţilor.

Pentru aceste motive, solicită admiterea i recursului, casarea sentinţei atacate, iar pe fond admiterea acţiunii.

Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din 14.09.2017 în conformitate cu art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 30.01.2018, completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi l-a admis, în principiu, în temeiul art. 497 alin. (7) C. proc. civ., fixând termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 pct. 4,5,6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

Înalta Curte reţine că, prin cererea introductivă, reclamantul a solicitat anularea Raportului de Evaluare întocmit la 02.03.2015 de către A.N.I., prin care a fost constatată starea de incompatibilitate faţă de deţinerea simultană a calităţii de consilier local în cadrul Consiliului Local al municipiului Câmpina şi funcţia de director al Serviciului Public de Administrare şi Exploatare a Pieţei Centrale Agroalimentare a Municipiului Câmpina.

Criticile formulate de reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate.

În controlul judiciar efectuat, Înalta Curte exclude incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. ("când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti") şi invocat de recurent, deoarece, aşa după cum doctrina şi jurisprudenţa în materie au statuat, un astfel de motiv de recurs se referă strict la o eventuală încălcare a principiului separaţiei puterilor în stat prin săvârşirea de către instanţa de judecată a unor acte ce intră în atribuţiile organelor puterii executive sau legislative. În speţă, Curtea de apel a procedat la interpretarea şi aplicarea legii şi, nicidecum, nu a săvârşit un exces de putere în sensul sancţionat prin art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile subsumate prevăzut de dispoziţiile de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., fiind lipsite de relevanţă juridică susţinerile recurentului potrivit cărora instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, întrucât instanţa nu a pus în discuţia părţilor incidenţa articolului 75 al Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor local.

Câtă vreme incompatibilitatea reclamantul-recurent a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, astfel cum prevede art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, referirea făcută de instanţa de fond în cuprinsul hotărârii atacate la instituţia conflictului de interese prevăzut de art. 75 din Lega nr. 393/2004, este tocmai pentru a sublinia situaţia reglementată de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

Criticile recurentei referitoare la nemotivarea hotărârii sunt nefondate,instanţa de control judiciar reţinând că potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunţată de instanţă ca urmare a soluţionării cauzei cu care a fost investită va cuprinde "…motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Respectarea acestei cerinţe are valoare de principiu şi se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudenţa CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situaţia în care instanţa procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor şi mijloacelor de probă ale părţilor, pentru a le aprecia pertinenţa.

Împrejurarea că motivarea propriu-zisă încorporează o parte din argumentele părţilor nu este de natură a constitui o încălcare a dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., câtă vreme înscrisurile administrate au convins instanţa de fond de justeţea acestora.

În sensul acestor dispoziţii procedurale, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, întrucât o hotărâre care nu evocă reţinerile ei constituie o dispoziţie arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil. Aceasta nu înseamnă, însă, că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor părţilor care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa atacată.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. sunt nefondate, iar prima instanţă a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat.

Astfel, se reţine din probatoriul administrat, că prin raportul de evaluare din data de 02 martie 2015, pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului Local Câmpina, se află în stare de incompatibilitate începând cu data de 18 iunie 2008, întrucât deţine, simultan cu funcţia de consilier local, şi funcţia de Director al Serviciului Public de Administrare şi Exploatare a Pieţei Centrale Agroalimentare a Municipiului Câmpina, încălcând, astfel, dispoziţiile art. 88, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 161/2003.

În privinţa dezlegării date fondului, Înalta Curte împărtăşeşte abordarea şi concluzia instanţei de fond, anume că este în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii ‚deţinute de reclamant în perioada de referinţă, mai exact că una din funcţii este subordonată celorlalte sub aspectul îndeplinirii funcţiilor şi obligaţiilor.

Aşa cum s-a subliniat şi mai înainte, soluţia curţii de apel este rezultatul interpretării sistematice a dispoziţiilor legi administraţiei publice locale şi al interpretării teleologice (scopul urmărit de legiuitor) a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Potrivit dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcţia de consilier local este incompatibilă, între altele, cu "calitatea de angajat cu contract de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv".

În perioada de referinţă, intimatul-reclamant a deţinut şi funcţia de Director al Serviciului Public de Administrare şi Exploatare a Pieţei Centrale Agroalimentare a Municipiului Câmpina şi funcţia de consilier local.

În acest context, instanţa de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, constată că situaţia reclamantului, cu atribuţii de manageriat în cadrul unui serviciu public local se circumscrie ipotezei normative, deoarece în perioada de referinţă acesta a deţinut funcţia de director în cadrul unui serviciu înfiinţat potrivit art. 73 din Legea nr. 215/2001, de către consiliul local, ceea ce a presupus existenţa unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activităţi desfăşurate simultan de către reclamant.

De esenţă este faptul că instituţia Consiliului Local reprezintă un organism deliberativ pentru puterea executivă locală exercitată de Primarul localităţii. În acest sens, Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, în art. 132 explicitează calitatea de angajator în ceea ce priveşte aparatul de specialitate al autorităţilor publice locale.

Consiliul Local nu are calitatea de angajator, însă raporturile între acesta şi Primarul localităţii sunt întemeiate pe prevederile art. 77 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale".

Astfel, Înalta Curte constată că, în cauză, interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (art. 36 alin. (2) lit. a), art. 36 alin. (3) lit. b), art. 74 şi art. 77), precum şi interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 conduc la concluzia că exercitarea unei funcţii în aparatul de specialitate a primarului este incompatibilă cu cea de consilier local.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentului sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Temeiul juridic al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., constatând că sentinţa recurată este legală şi temeinică şi că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 204 din 14 octombrie 2015 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2018.