Simultaneous exercise of suspended office during incompatibility period: obligation to cease acting and notify under health insurance law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti, contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/24.07.2015 emis de A.N.I., prin care s-a constatat existenţa unei stări de incompatibilitate a reclamantei, solicitând, pe cale de excepţie, constatarea intervenirii sancţiunii decăderii privind dreptul pârâtei de a emite raportul de evaluare, ca urmare a depăşirii termenului imperativ prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 pentru desfăşurarea activităţii de cercetare şi evaluare, cu consecinţa anulării raportului de evaluare nr. x/24.07.2015, ca fiind tardiv emis, iar, pe fondul cauzei, anularea raportului de evaluare nr. x/24.07.2015, pentru motivul inexistenţei vreunei stări de incompatibilitate.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 185 din 13 octombrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei formulate de către reclamantă împotriva raportului de evaluare nr. x/24.07.2015, în sensul anulării acestuia, pentru inexistenţa vreunui motiv de incompatibilitate. În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a susţinut în esenţă că, aşa cum a arătat în contestaţia depusă, precum şi în răspunsul la întâmpinare, articolul de lege pe care ANI şi-a întemeiat concluziile raportului de evaluare, respectiv art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, în forma în vigoare la data de la 23.12.2010, reglementează instituţia suspendării de drept a oricăror alte funcţii deţinute de Directorul General al CAS, la momentul numirii sale în funcţie.

Astfel, cauza de suspendare de drept prevalează asupra oricăror alte manifestări de voinţă (cum este manifestarea de voinţă privind demisia din calitatea de consilier judeţean, formulată de contestatoare în temeiul art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali), aplicându-se prioritar, întrucât efectele acesteia operează ex lege, în mod automat, independent de manifestarea de voinţă a uneia din părţile raportului juridic.

Prin urmare, neputând fi vorba de o manifestare de voinţă expresă a vreuneia din părţile raportului juridic, nici contestatoarea, nici Consiliul Judeţean Botoşani nu aveau vreo obligaţie în sensul suspendării raportului juridic care conferea contestatoarei calitatea de consilier judeţean.

În aceste condiţii, motivarea dată de prima instanţă în sensul că "reclamanta şi-a încălcat obligaţia prescrisă de lege" denotă o aplicare eronată a normelor de drept material, întrucât textul de lege care reglementează instituţia suspendării de drept, nu instituie practic nicio obligaţie în sarcina contestatoarei sau a oricărui alt subiect de drept.

În conformitate cu principiul de drept potrivit căruia "unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să distingem", se poate stabili ca fiind o stare de incompatibilitate numai acea situaţie expres prevăzută de legea în vigoare Legea nr. 95/2006.

Art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, statuează că "incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate (...) de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu".

Totodată, trebuie avut în vedere şi faptul că normele ce reglementează incompatibilităţi sunt de principiu norme de excepţie, astfel că nu pot fi extinse prin analogie şi la alte situaţii care nu sunt expres reglementate.

În speţă, regimul incompatibilităţilor este cel reglementat de legea aplicabilă instituţiei publice în care contestatoarea şi-a desfăşurat activitatea, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi Statutul CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006.

Or, în ceea ce priveşte calitatea contestatoarei de Director General - Preşedinte al Casei de Asigurări de Sănătate Botoşani, situaţiile de incompatibilitate expresă sunt prevăzute în art. 310 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii (dispoziţii preluate în art. 34 din Statutul CNAS, aşa cum erau în vigoare la data de 23.12.2010).

Contestatoarea nu s-a încadrat în niciuna de ipotezele prevăzute de textul de lege mai sus enunţat, astfel încât nu există nicio stare de incompatibilitate între funcţia de Directe General/Preşedinte al CAS Botoşani şi funcţia de consilier judeţean, contestatoarea fiind suspendată de drept din această din urmă funcţie la momentul numirii sale în funcţia de Director General al CAS Botoşani (23.12.2010).

Suspendarea din funcţiile deţinute anterior nu reprezintă o obligaţie a contestatoarei, şi nici o sancţiune, ci o consecinţă care intervine de drept, ope legis, fără vreo manifestare de voinţă din partea contestatoarei.

Practic, suspendarea din funcţiile deţinute anterior nu echivalează cu încetarea acestor funcţii, efectele acestor contracte sunt suspendate, aspect care afectează exercitarea funcţiei, iar nu deţinerea ei. De altfel, cererea de demisie a contestatoarei din funcţia de consilier judeţean (care a operat efectiv la data de 28.02.2011, deşi a fost înaintată mai devreme de această dată) nu fac decât să confirme buna-credinţă a acesteia în raport de cele două calităţi pe care le deţinea la începutul anului 2011, aceasta nedorind decât încetarea definitivă a unui raport juridic deja suspendat prin efectul legii.

În aceste sens, trebuie făcută o diferenţă clară între deţinerea/ocuparea unei funcţii şi exercitarea ei, întrucât situaţia avută în vedere de prevederile art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 vizează imposibilitatea exercitării mai multor funcţii simultan, iar nu interdicţia de a ocupa mai multe funcţii. Starea de incompatibilitate în cazul contestatoarei ar fi intervenit prin simplul fapt al ocupării/deţinerii simultane a două funcţii dintre cele prevăzute expres de art. 310 din Legea nr. 95/2006. Orice alte funcţii care nu intră sub incidenţa art. 310, ci a art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, nu pot fi încadrate în sfera funcţiilor incompatibile, astfel încât puteau fi deţinute/ocupate de contestatoare, însă exercitarea lor ar fi fost suspendată prin efectul legii.

Prin urmare, efectul incompatibilităţilor prevăzute de lege exclude ocuparea concomitentă a mai multor funcţii, al căror cumul este expres interzis de lege. Această interpretare reiese din alin. (4) al art. 310, care prevede imperativ obligaţia persoanei care se află într-o situaţie de incompatibilitate de a opta pentru una dintre funcţiile ocupate, dintre cele incompatibile.

Or, în temeiul art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, directorul general-preşedintele CAS poate deţine mai multe funcţii, însă nu o poate exercita efectiv decât pe cea de director-general, preşedinte al CAS, celelalte fiind suspendate de drept, care trebuie privită ca o interdicţie de a exercita concomitent multe funcţii, cumulul acestor funcţii fiind permis.

Prin cererea de recurs s-a solicitat a se avea în vedere necesitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 (forma în vigoare la data de 23.12.2010), în temeiul art. 519 şi urm. C. proc. civ., respectiv asupra următoarei chestiuni de drept: dacă dispoziţiile art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 din domeniul sănătăţii instituie alte cazuri de incompatibilitate decât cele prevăzute expres de art. 300 din aceeaşi lege sau se permite, în baza aceloraşi dispoziţii, deţinerea cumulată a mai multor funcţii al căror exerciţiu este suspendat de drept fără ca prin aceasta în sarcina persoanei care deţine un astfel de cumul de funcţii să se poată reţine o stare de incompatibilitate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă ANI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind legală şi temeinică, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a reţinut în mod legal că:

"autorităţile administrative autonome nu sunt decât cele constituite la nivel central, celelalte autorităţi sau instituţii publice, aflate în subordinea lor neputând fi catalogate ca autorităţi administrative autonome.

Or, aşa cum rezultă din prevederile legale, casele de asigurări de sănătate judeţene nu sunt autorităţi administrative autonome instituţii publice autonome diferenţa dintre cele două noţiuni nefiind doar de semantică, motiv pentru care directorii generali (preşedinţii) caselor de asigurări de sănătate judeţene nu se încadrează în prevederile art. 13 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999."

Astfel, recurenta-reclamantă A. a deţinut calitatea de preşedinte - director general Casei de Asigurări de Sănătate Botoşani, instituţie publică, în baza unui contract de management încheiat în conformitate cu dispoziţiile art. 288 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii.

Anterior exercitării funcţiei de Preşedinte - Director General la Casa de Asigurări de Sănătate Botoşani prin Hotărârea nr. 52 din 28.06.2008 adoptată de Consiliul Judeţean Botoşani, recurenta a fost validată în calitate de consilier judeţean, funcţie deţinută până la data de 28.02.2011 conform Hotărârii nr. 10 a Consiliului Judeţean de încetare a mandatului de consilier judeţean.

Prin urmare, începând cu data de 23.12.2010 şi până la data de 28.02.2011 recurenta A. a exercitat simultan atât funcţia de Preşedinte - Director general la Casa de Asigurări de Sănătate Botoşani cât şi funcţia de consilier judeţean.

În considerarea faptului că evaluarea recurentei s-a făcut în calitatea sa de preşedinte-director general la CAS Botoşani, în conformitate cu dispoziţiile art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, directorul general se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, cu excepţia funcţiilor didactice, exercitarea oricărei alte funcţii fiind exclusă.

Prin urmare, în perioada 23.12.2010-28.02.2011 recurenta A. a exercitat simultan funcţia de Preşedinte-Director General la Casa de Asigurări de Sănătate Botoşani cât şi funcţia de consilier judeţean.

II. Procedura de soluţionare a recursului

II.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 30 ianuarie 2018 completul filtru, a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II.2. La data de 15.05.2018 recurenta reclamantă a depus la dosarul cauzei o cerere prin care a solicitat în temeiul art. 519 din C. proc. civ. sesizarea completului competent în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

III. În ceea ce priveşte cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, formulată în temeiul art. 519 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să o respingă, reţinând că, recurenta, prin cererea depusă la data de 15.05.2018, a solicitat ca instanţa supremă să se pronunţe asupra următoarei chestiuni de drept: dacă dispoziţiile art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 din domeniul sănătăţii instituie alte cazuri de incompatibilitate decât cele prevăzute expres de art. 300 din aceeaşi lege sau se permite, în baza aceloraşi dispoziţii, deţinerea cumulată a mai multor funcţii al căror exerciţiu este suspendat de drept fără ca prin aceasta în sarcina persoanei care deţine un astfel de cumul de funcţii să se poată reţine o stare de incompatibilitate.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din C. proc. civ., care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

- existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite;

- chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;

- chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de "soluţionare pe fond" trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei;

- chestiunea de drept să fie nouă;

- chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele

În speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din C. proc. civ., din punct de vedere al susceptibilităţii chestiuni de drept de a fi una veritabilă aptă să dea naştere unor interpretări diferite, din punct de vedere al instanţei de recurs de faţă, problema reglementării art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 prin raportare la prevederile art. 300 din aceeaşi lege fiind una clară, nesusceptibilă de mai multe interpretări.

IV. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât şi art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În speţă nu se contestă faptul că începând cu data de 23.12.2010 şi până la data 28.02.2011 reclamanta a exercitat simultan atât funcţia de Preşedinte - Director General la Casa de Asigurări de Sănătate Botoşani cât şi funcţia de consilier judeţean, prin Raportul de evaluare nr. x/24.07.2015, Agenţia Naţională de Integritate constatând că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate în această perioadă, încălcând dispoziţiile art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii, care prevede că funcţia de director general al casei de asigurări de sănătate este incompatibilă cu orice altă funcţie, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior, prin urmare şi cu funcţia de consilier judeţean.

Instanţa de fond a reţinut corect dispoziţiile legale incidente, constatând că, potrivit art. 276 din Legea nr. 95/2006, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate este instituţie publică, autonomă, de interes naţional, cu personalitate juridică şi are în subordine casele de asigurări de sănătate judeţene, care, la rândul lor, sunt instituţii publice, cu personalitate juridică, cu bugete proprii, aşa cum prevede art. 277 din lege.

De asemenea, potrivit art. 298 alin. (3) din acelaşi act normativ, "directorul general se numeşte pentru un mandat de 4 ani, după validarea concursului, şi se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior. Directorul general are obligaţia de a depune declaraţie de interese şi declaraţie de avere".

Recurenta a arătat în esenţă că, cauza de suspendare de drept prevalează asupra oricăror alte manifestări de voinţă, cum este manifestarea de voinţă privind demisia din calitatea de consilier judeţean, formulată de contestatoare în temeiul art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, aplicându-se prioritar, întrucât efectele acesteia operează ex lege, în mod automat, independent de manifestarea de voinţă a uneia din părţile raportului juridic. Prin urmare, neputând fi vorba de o manifestare de voinţă expresă a vreuneia din părţile raportului juridic, nici contestatoarea, nici Consiliul Judeţean Botoşani nu aveau vreo obligaţie în sensul suspendării raportului juridic care conferea contestatoarei calitatea de consilier judeţean.

Într-adevăr, legea prevede expres că pe data numirii în funcţia de director general a casei de asigurări de sănătate judeţene, persoana în cauză se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior, reclamanta în cauză având obligaţia de diligenţă de a face aplicabilă această normă, aceasta exercitând în fapt continuare funcţia de consilier judeţean, în lunile ianuarie şi februarie 2011, participând la şedinţele Consiliului Judeţean şi încasând salariul, după cum rezultă din adresa nr. x/2015 a AFP Botoşani-SFM Dorohoi, abia prin Hotărârea nr. 10/28.02.2011 a Consiliului Judeţean Botoşani luându-se act de încetarea de drept a mandatului de consilier judeţean, ca urmare a demisiei acesteia, prin cererea înregistrată la data de 22.02.2011.

Suspendarea din funcţiile deţinute anterior, presupunea obligaţia reclamantei de a nu mai exercita aceste funcţii, punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, reprezenta o obligaţie şi a contestatoarei, care nu mai putea să exercite calitatea de consilier judeţean, funcţie pe care a continuat să o exercite în fapt şi să încaseze indemnizaţia cuvenită până la data de 22.02.2011, când a demisionat.

Chiar dacă suspendarea intervine de drept, starea de incompatibilitate în care se află o persoană este o chestiune de fapt, în situaţia reclamantei, constând în omisiunea de a aduce la cunoştinţa consiliului judeţean intervenirea unui caz de suspendare de drept din calitatea de consilier judeţean la momentul numirii în funcţia de director general a casei de asigurări de sănătate judeţene şi continuarea exercitării în fapt a funcţiei de consilier judeţean după această dată.

Este nerelevant că situaţia reclamantei nu se regăseşte printre cazurile de incompatibilitate expresă prevăzute în art. 310 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, întrucât suntem într-un caz de interdicţie de exercitare a unei funcţii din care reclamanta era suspendată de drept la data numirii în funcţia de director general, specifică exercitării acestei din urmă funcţii.

Într-adevăr suspendarea din funcţiile deţinute anterior nu echivalează cu încetarea acestor funcţii, fiind un aspect care afectează exercitarea funcţiei, însă în cazul reclamantei suntem în situaţia exercitării în fapt a funcţiei de consilier judeţean, după data suspendării de drept, fără ca aceasta să facă demersurile legale pentru a se conforma dispoziţiilor art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006.

V. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 185 din 13 octombrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, conform art. 519 C. proc. civ., cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 288 alin. (3) din Legea nr. 95/2006.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 185 din 13 octombrie 2015 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2018.