Rent recovery inspection measures quashed and remanded after standing error and merits omission.

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa, în contradictoriu cu Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Biroul de Inspecţie Economico-Financiară, a solicitat anularea Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluţionarea plângerii prealabile formulată de RAEDPP Constanţa împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. 384/14.04.2014; anularea parţială a Dispoziţiei obligatorii nr. 384/14.04.2014 în privinţa măsurilor nr. 5-12; suspendarea executării Deciziei nr. 56/P/16.10.2014 privind soluţionarea plângerii prealabile şi a Dispoziţiei obligatorii nr. 384 din 14.04.2014 în privinţa măsurilor nr. 5-12, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 133 din 03.09.2015 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea de chemare în judecată în contencios administrativ şi fiscal privind pe reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat (RAEDPP) Constanţa, în contradictoriu cu pârâţii: D.G.R.F.P Galaţi - Biroul de Inspecţie Economico Financiară Constanţa - Tulcea, Ministerul Finanţelor Publice - Biroul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi D.G.R.F.P Galaţi - AJFP Constanţa, a anulat, în parte, Decizia nr. 56/P/16.10.2014 şi Dispoziţia obligatorie nr. 384/14.04.2014, numai în privinţa măsurilor dispuse la pct. 11 şi pct. 12 şi a respins cererea de suspendare, ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 133 din 03.09.2015 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta RA Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa cât şi pârâţii Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi.

1.4 Recursul reclamantei:

În recursul său, recurenta reclamantă a invocat în principal, art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: instanţa a încălcat principiul contradictorialităţii prevăzut de art. 14 C. proc. civ., nepunând în discuţia părţilor excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei pentru măsurile nr. 5-10 şi pronunţând astfel o soluţie fără a mai analiza fondul.

Totodată, s-a susţinut că instanţa a încălcat art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a) şi p), art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ considerând în mod nelegal că recurenta nu este persoană vătămată, în accepţiunea acestor dispoziţii legale şi, prin urmare, nu poate contesta măsurile nr. 5-10 din Dispoziţia obligatorie art. 448 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, nu este motivată soluţia de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Arată recurenta că prin sentinţa recurată Curtea de Apel Constanţa a "admis" în parte cererea de chemare în judecată, anulând cele două acte administrative doar în privinţa măsurilor dispuse la punctele 11 şi 12. In privinţa celorlalte 6 măsuri acţiunea a fost respinsă pentru considerentul surprinzător că "atât în calea de atac administrativă cât şi ulterior în prezenta cerere de chemare în judecată reclamanta nu a reuşit a face dovada calităţii sale speciale de persoană vătămată în raport cu actul solicitat a fi anulat".

Cu alte cuvinte, pentru cele mai numeroase şi mai importante măsuri, instanţa a considerat că RAEDPP Constanţa, unitate controlată de organul de inspecţie economico-finaciară, nu ar avea calitate procesuală activă, nefiind în niciun fel vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin actul a cărui anulare o solicită.

Deşi formal nu a fost calificată ca excepţie de către prima instanţă, problema calităţii de persoană vătămată a vizat calitatea procesuală activă a reclamantei, instanţa respingând cererea de chemare în judecată cu privire la măsurile 5-10 fără a mai analiza fondul, respectiv motivele de nulitate invocate. Această veritabilă excepţie a lipsei calităţii procesuale active nu a fost pusă de către instanţă în discuţia contradictorie a părţilor, încălcându-se art. 14 alin. (4)-(6) din C. proc. civ.

În realitate, se susţine că este evident că recurenta reclamantă avea calitate procesuală activă în acţiunea având ca obiect anularea actului administrativ de control, fiind chiar operatorul economic supus controlului, însăşi legea specială fiind cea care ne conferă în mod expres calitate procesuală activă.

Pe de altă parte, raportat la Decizia nr. 56/P/16.10.2014 de respingere a plângerii prealabile, este evident că persoana îndreptăţită a o contesta este chiar persoana care a formulat această plângere prealabilă, adică recurenta.

Mai arată recurenta că instanţa de fond a făcut o confuzie între vătămarea suferită ca urmare a întocmirii actului administrativ şi posibila pagubă ce s-ar fi putut cauza în cazul neîncasării culpabile a unor sume de bani, însă vătămarea acesteia nu poate exista decât în situaţia neconformării unei astfel de măsuri, neconformare care duce la pierderea sumelor de bani.

Or, se susţine că, în privinţa vătămării, aceasta nu trebuie analizată doar prin prisma unei posibile obligări a recurentei la plata unor sume de bani, ci sub toate aspectele şi consecinţele aplicării actului administrativ contestat.

Actul administrativ contestat relevă existenţa unui pretins prejudiciu cauzat prin necalcularea şi neîncasare unor sume de bani, însă recurenta arată că, în calitate de operator economic controlat, contestă tocmai această concluzie a organului de control.

Succint, recurenta a mai subliniat în recursul său prejudiciul pe care urmează să îl încerce, în condiţiile în care ar aduce la îndeplinire măsurile adoptate de organele de control şi pe care le consideră nelegale, dar pe care nu le-a putut contesta, întrucât instanţa de fond a apreciat că nu are calitate de persoană vătămată în raport cu aceste măsuri.

Mai precizează că această calitate de persoană vătămată, ar trebui raportată, potrivit legii, nu doar la drepturile subiective ale persoanelor, ci şi la interesele legitime ale acestora astfel cum sunt definite acestea în art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Se apreciază că deşi acţiunea a fost admisă în parte, pentru măsurile nr. 11 şi 12, se evidenţiază pe de o parte inexistenţa argumentelor pentru această diferenţă de tratament, iar pe de altă parte absurditatea motivaţiei folosite chiar şi pentru măsurile nr. 11 şi 12 pentru care acţiunea a fost admisă. Specifică însă în mod explicit că recurenta nu înţelege să conteste soluţia instanţei cu privire la măsurile 11 şi 12 deoarece soluţia este una corectă în sine, greşită fiind doar motivarea.

În realitate, pentru toate măsurile pentru care a contestat actul administrativ, de la 5 la 12, măsurile obligatorii au fost absolut identice. Prin urmare şi vătămarea sa era identică. Cu toate acestea, instanţa a analizat doar cele 2 măsuri 11 şi 12, acceptând implicit că reclamanta are calitatea de persoană vătămată, iar pentru celelalte a apreciat că nu are această calitate.

1.5 Recursurile pârâtului Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi ale pârâtei Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi:

Cele două recursuri ale pârâţilor indicaţi mai sus, sunt identice şi vizează admiterea în parte a cererii de chemare în judecată, respectiv anularea măsurilor nr. 11 şi 12 adoptate de organele de control.

În recursurile lor, recurenţii pârâţi au susţinut, cu privire Ia măsura 11, că obiceiul contractului de închiriere nr. 1616/11.03.2005 cu dl. A. îi constituie închirierea spaţiului din Constanţa, str. x în suprafaţă de 28.08 mp. Potrivit concluziilor reţinute de către organul de inspecţie, pentru suprafaţa de 8,60 mp folosită ca depozit a fost practicat în mod eronat tariful de 0,4 RON/mp, înscris în HCLM nr. 524/2001. Această hotărâre completează art. 2 din HCLM nr. 370/2001 şi se referă la tarife de bază aplicate unor instituţii înscrise în aceasta, iar alin. (2) al acestui articol cuprinde tariful de închiriere pentru spaţiile de depozitare aferente activităţilor comerciale înscrise în această hotărâre. Tariful corect pentru acest tip de contract este de 2,22 euro/mp/lună prevăzut în anexa nr. 1, poziţia 17, lit. a) din HCLM nr. 370/2001 - spaţii pentru depozitare şi dependinţe aferente, activităţilor comerciale sau productive.

Prin aplicarea eronată a cuantumului chiriei RAEDPP nu a încasat în perioada 01.01.2010 - 28.02.2014 venituri din chirii în sumă totală de 3.777,66 RON.

În ceea ce priveşte contractul de închiriere pentru spetii cu altă destinaţie decât cea de locuinţă nr. 1234/03.03.2005 cu dl. B., contract ce a făcut obiectul măsurii nr. 12, obiectul contractului îl reprezintă închirierea unui spaţiu în Constanţii. str. x nr. 30, în suprafaţă de 40,08 mp pentru activitate de comerţ, din care 20,04 mp beci. Chiria calculată conform contractului este de 118,64 euro/lună şi reprezintă chiria pentru 20,04 mp spaţiu comercial la tariful de 5,92 euro/mp.

În acest fel regia nu a calculat şi nu a încasat venituri din chirii şi pentru suprafaţa de 20,04 mp - beci, care trebuia calculată şi încasată conform HCLM Constanţa nr. 370/2001 anexa 1, poziţia 17, lit. b) - spatii pentru depozitare activităţilor comerciale sau productive - subsoluri - în sumă de 1,85 euro/mp/lună.

Prin necalcularea chiriei pentru întreaga suprafaţă înscrisă în contractul de închiriere nr. 1234/03.03.2005, respectiv în fişa de calcul a chiriei, care face parte integrantă din contract, RAEDPP Constanţa nu a încasat în perioada 01.01.2010 - 28.02.2014 venituri din chirii, în sumă totală de 8.029,62 RON.

4. Apărările intimatei

Intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi a formulat întâmpinare, solicitând pe această cale respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamantă.

În acest sens, se arată că, în mod legal instanţa de fond a apreciat că în cauză, pentru măsurile 5-10, sunt incidente dispoziţiile Codului muncii referitoare la răspunderea patrimonială .a angajaţilor, reglementată la art. 254 alin. (3) din Legea nr. 53/2003, în sensul că, în situaţia în care angajatorul constată că salariatul său a provocat o pagubă din vina şi în legătură cu munca sa, va putea solicita salariatului, printr-o notă de constatare şi evaluare a pagubei, recuperarea contravalorii acesteia.

Prin urmare, apreciază ca masurile stabilite prin Dispoziţia obligatorie nr. 384/14.04.2014 pot fi duse la îndeplinire, prin recuperarea sumelor de la persoanele responsabile, în cazul în care nu mai pot fi recuperate de la chiriaşi.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 06.11.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 19.02.2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererile de recurs îndeplinesc condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursurile formulate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursurilor.

II. Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de reclamantă şi pârâte sunt fondate.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Asupra recursului reclamantei:

Nemulţumirile recurentei reclamante referitoare la sentinţa instanţei de fond, se circumscriu faptului că deşi au fost admise susţinerile sale cu privire la nulitatea măsurilor 11 şi 12 din actul administrativ atacat, totuşi pentru celelalte 6 măsuri, prima instanţă a stabilit, în mod nelegal că nu ar avea calitatea de persoană vătămată, pentru a le putea contesta.

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reţine că în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoana care se considera vătămată intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de către o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea in termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atât privat, cat şi public."

Pe de altă parte, prin persoană vătămată legiuitorul a înţeles "orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate prin acte administrative; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi organismele sociale care invoca vătămarea unui interes public prin actul administrativ atacat"(art. 2 lit. a).

Aşadar, acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată de orice persoană ale cărei drepturi sau interese legitime au fost vătămate printr-un act administrativ considerat nelegal sau prin refuzul unei autorităţi administrative de a-i soluţiona o cerere legitimă.

Noţiunea de interes legitim care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noţiunea de interes în sensul de condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii). Stabilirea existenţei unei vătămări aduse unui drept ori unui interes legitim se face pe baza probelor administrate, fiind o problemă de fond în litigiul administrativ.

Revenind la speţa dedusă judecăţii, se observă că prima instanţă a concluzionat că "reclamanta nu a reuşit a face dovada calităţii sale speciale de persoană vătămată în raport cu actul administrativ solicitat a fi anulat."

Din perspectiva considerentelor teoretice expuse mai sus, este evident că această concluzie la care a ajuns instanţa de fond este eronată. Astfel, nu poate fi confirmat argumentul primei instanţe, că vătămarea acesteia nu poate exista decât în situaţia neconformării la măsurile, neconformare care poate duce în mod direct la pierderea sumelor de bani.

Se observă că prin Raportul de inspecţie economico-financiară nr. 383/14.04.2014 cât şi prin Decizia Obligatorie nr. 384/14.04.2014, acte administrative contestate în cauză, au fost stabilite măsuri generale privind obligaţia reclamantei prin Consiliul de Administraţie de a proceda la recuperarea pagubelor de la persoanele fizice, angajaţi ai recurentei reclamante.

Ca atare, s-a stabilit o anumită conduită subiectivă din partea operatorului supus controlului, iar neconformarea conduce la sancţiuni împotriva acestuia. Aşadar, este evident interesul procesual al autorităţii de a ataca actul administrativ, care se adresează exclusiv acestuia, iar nu persoanelor fizice menţionate în raport.

Pe de altă parte, instanţa de fond nu a justificat în niciun fel, motivul pentru care pentru măsurile 11-12 a apreciat că reclamanta are calitate de persoană îndreptăţită să atace actul administrativ, iar pentru celelalte măsuri nu ar avea această calitate.

Referirile făcute la legislaţia muncii şi la dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sunt irelevante în contextul de mai sus, în condiţiile în care, recurenta se consideră nedreptăţită de concluziile la care a ajuns autoritatea fiscală şi de măsurile dispuse.

În acest sens, este evident că vătămarea nu trebuie să fie transpusă doar într-o formă pecuniară ("reclamanta va reintra în posesia sumelor de bani necalculate şi neîncasate"), ci trebuie să se raporteze la interesul legitim pe care îl are partea să conteste măsurile ce o vizează în mod direct.

Ca atare, având în vedere că recurenta reclamantă a fost persoana vizată de controlul efectuat, iar măsurile dispuse se adresează direct acesteia, precum şi faţă de împrejurarea că recurenta a formulat plângerea administrativă prealabilă, iar răspunsul formează şi el obiectul prezentului demers judiciar, Înalta Curte constată, că, în mod greşit, prima instanţă nu a analizat măsurile 5-10, pe considerentul că reclamanta nu ar avea calitate de persoană vătămată de aceste măsuri.

Pe cale de consecinţă, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., dat fiind faptul că prima instanţă nu s-a pronunţat pe fondul măsurilor 5-10 contestate de recurenta reclamantă şi nici nu a pus în discuţia părţilor presupusa inexistentă a vătămării, ca şi condiţie de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, se va dispune casarea hotărârii atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la prima instanţă de fond.

Asupra recursurilor pârâtelor:

Pârâtele din prezenta cauză au atacat hotărârea de fond din perspectiva admiterii parţiale a acţiunii şi a anulării măsurilor 11 şi 12 dispuse prin actul de control.

Se constată că pentru adoptarea soluţiei anulării acestor două măsuri, prima instanţă a statuat că începând cu anul 2006 cele două imobile ce au format obiectul contractelor, au fost supuse Legii nr. 550/2002, situaţie în care a devenit activ pactul comisoriu de grad IV, RAEDPP revenindu-i obligaţia contractuală de încetare a locaţiunii tară procedură prealabilă şi fără concursul instanţelor de judecată.

Totuşi, prima instanţă, nu a analizat concluziile reţinute de organul de inspecţie, şi anume faptul că pentru anumite suprafeţe a fost practicat în mod eronat tariful de 0,4 RON/mp, înscris în HCLM nr. 524/2001. Această hotărâre completează art. 2 din HCLM nr. 370/2001 şi se referă la tarife de bază aplicate unor instituţii înscrise în aceasta, iar alin. (2) al acestui articol cuprinde tariful de închiriere pentru spaţiile de depozitare aferente activităţilor comerciale înscrise în această hotărâre. A susţinut pârâta că tariful corect pentru acest tip de contract este de 2,22 euro/mp/lună prevăzut în anexa nr. 1, poziţia 17, lit. a) din HCLM nr. 370/2001 - spaţii pentru depozitare şi dependinţe aferente, activităţilor comerciale sau productive.

Aşadar, dispunând anularea măsurilor, doar pentru considerentul că cele două contracte de închiriere nu au mai fost în vigoare, fără a analiza tarifele practicate de recurenta reclamantă, aşa cum s-a reţinut în actul de control, se poate concluziona că şi în această privinţă, instanţa de fond a pronunţat o soluţie fără a intra în cercetarea fondului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate în cauză, casarea hotărârii instanţei de fond, iar în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe. Cu ocazia rejudecării instanţa de fond va ţine cont de toate recomandările expuse în prezenta decizie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâtele Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi-Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi reclamanta R.A. Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa împotriva Sentinţei civile nr. 133 din 3 septembrie 2015 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 mai 2018.