Chamber of Accounts’ recovery of salary surcharges: cassation for lack of reasoned judgment under Civil Procedure Code

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a formulat contestaţie, prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curţii de Conturi a României.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2327 din 01.07.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; a fost anulată în parte Decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi în ceea ce priveşte pct. 6 şi 10 şi încheierea nr. 131/27.11.2014 cu privire la măsurile dispuse la pct. II 1 şi II 2 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. şi solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, să se dispună respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor Ordinului nr. 772/2009, reţinând că acesta este un act normativ emis în baza art. 14 din Legea nr. 495/2004, în raport de dispoziţiile art. XIV din O.U.G. nr. 35/2009, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010 şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 285/2010.

Mai arată că şi anterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009, membrii Corpului diplomatic şi consular al României care lucrau în centrala Ministerului Afacerilor Externe şi cunoşteau două sau mai multe limbi străine, pe care le foloseau în execitarea funcţiilor, beneficiau de un spor de 10 % calculat asupra salariului de bază corespunzător funcţiei de încadrare.

Consideră că şi după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 35/2009, respectivele persoane puteau beneficia de acest spor, cu condiţia să fie vorba despre limbi străine rare, altele decât cele de circulaţie internaţională.

Cu ocazia verificării contului de execuţie bugetară pe anul 2010, Curtea de Conturi a constatat că acordarea în anul 2009 a sporului s-a realizat fără a se aduce probe cu privire la utilizarea respectivelor limbi străine în execitarea funcţiilor.

Recurenta-pârâtă mai arată că prin Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009 au fost stabilite ca limbi străine de circulaţie internaţională doar engleza şi franceza, ceea ce permis acordarea sporului pentru limbi străine rare şi pentru unele limbi străine de circulaţie internaţională, contrar prevederilor Legii nr. 495/2004.

Curtea de Conturi a constatat că acest spor a fost acordat în continuare şi în anul 2010, contrar prevederilor O.U.G. nr. 1/2010, prin includerea sa în salariul de bază la data de 01.01.2010 şi, ulterior, şi în perioada 2011-2014, iar instanţa de fond a apreciat în mod eronat faptul că întrucât nu există nicio hotărâre judecătorească care să fi anulat Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009, acesta produce efecte, deşi contravine prevederilor Legii nr. 495/2004.

De asemenea, invocă faptul că Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 772/2009 este un act administrativ cu caracter normativ, care întrucât nu a fost publicat în Monitorul Oficial, atrage sancţiunea inexistenţei sale.

Pe de altă parte, referitor la anularea măsurii dispuse la punctul II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, apreciază că aceasta este nelegală, hotărârea recurată fiind dată cu aplicarea greşită a art. 30 din Codul Muncii, raportat la art. 45-47 din acelaşi act normativ, care impuneau ocuparea posturilor libere prin concurs şi nu prin detaşare din mediul privat şi pe funcţii care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite, respectiv fără respectarea cadrului legal aplicabil entităţii.

Totodată, arată că au fost identificate cazuri în care personalul a fost detaşat fără decizie şi fără stabilirea nivelului drepturilor salariale.

Consideră că în mod eronat a reţinut instanţa de fond apărările intimatului-reclamant întemeiate pe H.G. nr. 857/2013, de vreme ce acest act normativ a intrat în vigoare abia la data de 11.11.2013, respectiv la un interval de 8 luni de la emiterea Ordinului nr. 409/25.03.2013.

4. Apărările intimatului-reclamant Ministerul Afacerilor Externe

Intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi invocă nulitatea recursului pentru nemotivarea acestuia şi neîncadrarea criticilor formulate în motivul de nelegalitate invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pe fond, în esenţă, apreciază că susţinerile recurentului sunt nefondate şi că prima instanţă a făcut o corectă şi justă apreciere a elementelor de fapt şi de drept deduse judecăţii.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. Cu privire la cadrul procesual

La termenul de judecată din data de 02.02.2018, instanţa de recurs, faţă de obiectul cauzei deduse judecăţii şi modificările legislative intervenite prin Hotărârea de Guvern nr. 17/2017 şi prin O.U.G. nr. 1/2017 cu privire la înfiinţarea Ministerului pentru Românii de Pretutindeni, a stabilit cadrul procesual prin citarea în cauză, în calitate de intimat, a Ministerului pentru Românii de Pretutindeni.

Ulterior, la termenul de judecată din data de 16.03.2018, s-a dispus extinderea cadrului procesual şi citarea în cauză, în calitate de intimat, şi a Institutului Eudoxiu Hurmuzachi pentru Românii de Pretutindeni.

2. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 19 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 14 decembrie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

3. Soluţia instanţei de recurs asupra excepţiei lipsei de interes

Referitor la excepţia lipsei de interes a recurentei-pârâte Curtea de Conturi a României în susţinerea recursului, invocată de către intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe, Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată, având în vedere considerentele ce succed.

Lipsa de interes a fost invocată în speţă în considerarea intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018 din 28 martie 2018, privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, publicată în Monitorul Oficial nr. 276 din 28 martie 2018, care la art. 2 alin. (1) prevede că "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plăţii acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal şi pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii."

Înalta Curte constată că, în speţă, Curtea de Conturi a României a declarat recurs în susţinerea legalităţii emiterii propriului act administrativ, respectiv Decizia nr. 36/01.09.2014.

Potrivit unei practici judiciare consolidate a instanţelor de drept administrativ, legalitatea unui act administrativ se examinează de către instanţă prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, în vigoare la data emiterii actului contestat, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normativ, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Aşadar, raportat la obiectul judecăţii, recurenta are interes să susţină legalitatea emiterii deciziei contestate, deoarece excepţia astfel invocată se întemeiază pe o lege ulterioară emiterii respectivei decizii.

Distinct de aceste considerente, Înalta Curte observă că exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, în temeiul Legii nr. 78/2018, este condiţionată de legalitatea constatărilor Curţii de Conturi, anterioare intrării în vigoare a legii.

Altfel spus, intrarea în vigoare a Legii nr. 78/2018 poate pune în discuţie nu interesul pârâtei în susţinerea recursului, ci, eventual, interesul reclamantului în susţinerea acţiunii, chestiune care excede, însă, limitelor excepţiei invocate de către intimat şi a chestiunilor discutate în prezentul recurs.

3. Soluţia Înaltei Curţi cu privire la recursul declarat

3.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată şi reţine următoarele aspecte:

În cauză, se constată că intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curţii de Conturi a României.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat recurs, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte, la termenul de judecată din data de 11 mai 2018 a pus în discuţia părţilor, din oficiu, lipsa unei motivări proprii a instanţei de fond, motiv de nelegalitate care se încadrează în dispoziţiile art. 488 pct. 6 din C. proc. civ.

Acest din urmă motiv de casare va fi luat în discuţie cu prioritate de către instanţa de recurs.

Astfel, instanţa de control judiciar observă că în considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a preluat cuvânt cu cuvânt părţi întinse din cererea de chemare în judecată a reclamantului, într-o proporţie covârşitoare, acestea regăsindu-se de la pagina 14 şi până la pagina 18 din hotărârea recurată.

Cu titlu exemplificativ, se constată că următoarele paragrafe din hotărârea recurată au fost copiate integral din cererea de chemare în judecată, astfel: fila x paragraful 4 a fost preluat din pagina 2 paragraful 2 din cererea de chemare în judecată; fila x paragraful 5 a fost preluat din pagina 2 paragraful 3 din cererea de chemare în judecată; fila x paragraful 6 a fost preluat din pagina 2 paragraful 4 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 1 a fost preluat din pagina 2 paragraful 5 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 2 a fost preluat din pagina 2 paragraful 6 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 3 a fost preluat din pagina 3 paragraful 1 din cererea de chemare în judecată; fila y paragraful 6 a fost preluat din pagina 3 paragraful 4 din cererea de chemare în judecată; etc.

În aceste condiţii, instanţţa de control judiciar observă că din hotărârea recurată lipseşte complet motivarea proprie a instanţei de fond, ceea ce echivalează cu nejudecata fondului pricinii, respectiv aceasta nu a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor şi apărărilor invocate de către părţi ori a probatoriului administrat şi nici nu a arătat argumentele proprii ce au stat la baza soluţiei pronunţate.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b din C. proc. civ., republicat, hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde:

"b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, care trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de instanţă.

Respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, reţinându-se în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susţinerile părţilor sunt examinate de instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă sau cel puţin de a le aprecia (Hotărârea Albina împotriva României, Hotărârea Gheorghe împotriva României).

În aceste condiţii, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze recurentei-pârâte dovada că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care le-a invocat au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei şi determină imposibilitatea instanţei de recurs de a exercita controlul judiciar, atrăgând casarea sentinţei atacate.

Prin urmare, atâta timp cât prin hotărârea pronunţată şi considerentele expuse, prima instanţă a procedat la copierea susţinerilor reclamantului din cererea de chemare în judecată, fără exprimarea unui raţionament propriu, care să permită instanţei de control să procedeze la analizarea legalităţii hotărârii instanţei de fond, hotărârea atacată nu răspunde cerinţei prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., fiind de natură a crea părţii pârâte o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă spre rejudecare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată în litigiul de faţă.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, aspect în raport de care, nu se mai impune analizarea criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocate în recurs de către recurenta-pârâtă.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă urmează a proceda la un examen efectiv al argumentelor prezentate de toate părţile din proces, prin raportare la apărările formulate şi la mijloacele de probă administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situaţiei de fapt.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 teza I din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes.

Admite recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 2327 din 01 iulie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2018.