Classification of ministerial salary order as individual administrative act triggering pre-action complaint deadline

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29 ianuarie 2015, urmare a declinării competenţei de soluţionare a cauzei prin sentinţa civilă nr. 278/15.01.2015 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2014, reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Inspecţia Muncii au solicitat:

- anularea anularea parţială a Ordinului nr. 605/29.04.2009 emis de MMFPSPV, respectiv art. 1 alin. (1) al acestui ordin;

- modificarea actelor administrative emise de Inspecţia Muncii începând cu deciziile nr. 61/30.04.2009, 62/30.04.2009, 63.04.2009 în privinţa reclamanţilor A., B., C. şi următoarele, referitoare la stabilirea salariului de bază în sensul de a fi reîncadraţi începând cu 15.04.2009 în funcţia publică de execuţie de auditor clasa I cu salariul aferent ce va cuprinde sporul de complexitate în cuantum de 25% (cu aplicarea disp. art. 30 alin. (5) lit. b) din Legea cadru nr. 330/2009), cu consecinţa plăţii diferenţei de salariu ca urmare a introducerii sporului de complexitate de 25% actualizată cu indicele de inflaţie şi dobânda legală;

- acordarea, calcularea şi plata sporului de complexitate ca diferenţă între 1% şi 25% aplicat la salariul de bază lunar brut, aferent perioadei 15.04.2009 - 31.12.2010, actualizat cu indicele de inflaţie şi dobânda legală calculată conform art. 124 din O.G. nr. 92/2003;

- acordarea, calcularea şi plata sporului de complexitate ca diferenţă între 1% şi 25% aplicat la salariul de bază lunar brut, ca parte componentă a acestui salariu, aferent perioadei 31.12.2010 până în prezent şi pe viitor pentru reclamanţi, actualizat cu indicele de inflaţie şi dobânda legală calculată conform art. 124 din O.G. nr. 92/2003;

- în subsidiar, obligarea Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice la stabilirea unui procent adecvat al sporului de complexitate astfel încât acesta să aibă o relevanţă raportat la activitatea complexă derulată de auditorii publici.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2443 din 2 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocată de pârâţii Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Inspecţia Muncii, respingând cererea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., ca prescrisă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, reclamanţii A., B., C. şi D. au formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Recurenţii-reclamanţi arată că prima instanţă a admis în mod greşit excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, apreciind că plângerea prealabilă a fost formulată de către reclamanţi cu depăşirea termenului prevăzut de dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004, pornind de la premisa eronată că Ordinul nr. 605/29.04.2009 emis de Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale este un act administrativ individual, întrucât acesta reglementează măsuri financiare pentru un număr determinat de persoane din cadrul aparatului propriu al Ministerului şi al unităţilor subordonate.

În opinia recurenţilor-reclamanţi, Ordinul nr. 605/2009 are caracter normativ, întrucât cuprinde norme de executare a legilor şi hotărârilor de Guvern, preluând caracteristicile şi generalitatea acestora. Astfel, în raport de caracterul de act normativ al ordinului contestat, aplicabile în cauză sunt prevederile art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora nu există un termen pentru îndeplinirea procedurii prealabile, aceasta putându-se efectua oricând, precum şi ale art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ, potrivit cărora "(...) actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând".

Prin urmare, instanţa fondului în mod greşit a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, cu consecinţa respingerii cererii, ca prescrisă. În opinia recurenţilor-reclamanţi, se impune respingerea excepţiei prescripţiei invocată de intimate, iar în rejudecare pe fondul cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată pentru motivele invocate în faţa primei instanţe.

4. Apărarea intimaţilor

4.1. Prin întâmpinare, intimatul Ministerul Muncii Familiei Protecţie Sociale şi Persoanelor Vârstnice a reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în raport de solicitarea reclamanţilor de modificare a deciziilor, având în vedere emitentul acestora, respectiv Inspecţia Muncii, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală.

4.2. Prin întâmpinare, intimata Inspecţia Muncii a reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte cererea reclamanţilor de anulare a Ordinului nr. 605/29.04.2009, întrucât acesta a fost emis de Ministerul Muncii, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de la aceeaşi dată, Înalta Curte, luând implicit act de transmisiunea calităţii procesuale care a operat în cauză, în temeiul prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017, a dispus modificarea citativului în sensul conceptării în calitate de intimat-pârât, a Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, în locul Ministerului Muncii Familiei Protecţie Sociale şi Persoanelor Vârstnice Ministerului Mediului.

Prin încheierea din data de 14 februarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond.

5.2 Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, respectiv sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat.

5.2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prealabil, se impune precizarea că, în raport de temeiurile de drept avute în vedere de către instanţa de fond, repectiv art. 7 alin. (1), (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004, formularea unei plângeri prealabile cu nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, conduce la aplicarea sancţiunii inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, nu a sancţiunii prescripţiei dreptului la acţiune, cum greşit s-a menţionat în dispozitivul hotărârii recurate.

Înalta Curte constată că, prin capătul principal al cererii deduse judecăţii, reclamanţii A., B., C. şi D. au solicitat anularea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Ordinul nr. 605/29.04.2009, emis de Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale, prin care s-a stabilit cuantumul sporului de complexitate a muncii acordat auditorilor interni la 1% din salariul de bază începând cu data de 15.04.2009, iar prin capetele accesorii capătului principal de cerere, reclamanţii au solicitat modificarea deciziilor individuale emise de Inspecţia Muncii în aplicarea ordinului şi recalcularea drepturilor salariale având în vedere diferenţa dintre sporul de complexitate stabilit prin Ordin şi sporul de 25% de care au beneficiat anterior emiterii Ordinului.

Prin recursul declarat, recurenţii au criticat soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii principale, având ca obiect anularea parţială a Ordinului nr. 605/29.04.2009, emis de Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale, pentru nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 alin. (1), (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004.

Criticile formulate de recurenţii-reclamanţi, circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Principalul argument, invocat de recurenţi în cadrul motivelor de recurs, se referă la faptul că Ordinul nr. 605/2009 nu este un act administrativ individual, cum greşit a reţinut prima instanţă, ci este un act administrativ normativ, iar în raport de caracterul de act normativ al ordinului contestat, în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, care prevăd că, "în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Înalta Curte reţine că prima instanţă a stabilit corect natura juridică a Ordinului Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale nr. 605/2009, ca fiind un act administrativ unilateral cu caracter individual, având în vedere că are ca obiect reglementarea unor măsuri financiare pentru un grup determinat de persoane (auditori interni) din cadrul aparatului propriu al Ministerului şi al unităţilor subordonate şi nu norme juridice obligatorii, generale şi impersonale, adresate unui număr nedeterminat de persoane, pentru a se stabili caracterul normativ al actului.

Ordinul în litigiu este un act administrativ emis de ordonatorul de credite, în vederea aplicării dispoziţiilor O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, şi consfinţeşte cuantumul sporului de complexitate a muncii acordat auditorilor interni la 1% din salariul de bază începând cu data de 15.04.2009.

În acest context, ordinul contestat fiind un act administrativ unilateral, acţiunea în anulare este supusă recursului graţios potrivit art. 7 (1), (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004, care condiţionează sesizarea instanţei de îndeplinirea procedurii prealabile administrative, nefiind incidente dispoziţiile art. 7 alin. (1)1 din acelaşi act normativ.

Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ.

Potrivit art. 7 alin. (1), (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte, acestuia.(...)

(3) Este îndreptăţit să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7). (...)

(7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."

Alin. (7) din cuprinsul art. 7 al Legii nr. 554/2004 a fost amendat de Decizia nr. 797/2007 a Curţii Constituţionale, care a constatat că dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

În raport de prevederile legale enunţate, în speţă, trebuie identificată data comunicării actului sau, după caz, momentul luării la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în funcţie de aceste repere temporale începând să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile.

În cauză, reclamanţii au raporturi de serviciu cu Inspecţia Muncii, aflată în subordinea Ministerului Muncii. Ordinul nr. 605/29.04.2009 a fost emis de ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, în calitate de ordonator de credite principal, adresat instituţiilor din subordine şi comunicat acestora spre a fi aplicat unitar, inclusiv Inspecţiei Muncii care, având obligaţia de a emite acte administrative subsecvente în considerarea celor dispuse prin ordin de ministru, la data de 30.04.2009, a emis deciziile nr. 61, 62 şi 63, acte subsecvente a căror modificare a fost solicitată în subsidiar de către reclamanţi. În cuprinsul acestor decizii este menţionat Ordinul nr. 605/2009, ca act administrativ pe care se întemeiază emiterea deciziilor. Cel mai târziu în luna mai 2009, recurenţii-reclamanţi au avut cunoştinţă de Ordinul nr. 605/2009, care stabilea sporul de 1%, fiind salarizaţi conform noii încadrări.

Necontestat, reclamanţii au formulat plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 605/2009, depusă la registratura pârâtului Ministerul Muncii Familiei Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, sub nr. x/2014 .

Or, în raport de data luării la cunoştinţă de existenţa Ordinului nr. 605/2009, şi data de 03.02.2014, data introducerii plângerii prealabile la emitentul ordinului, în mod evident, plângerea prealabilă s-a făcut cu depăşirea termenului maxim de 6 luni de la data luării la cunoştinţă de existenţa Ordinului nr. 605/2009, prevăzut de art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în condiţiile în care recurenţii-reclamanţi nu au dovedit că au formulat plângere prealabilă în limitele termenului de 6 luni de la data luării la cunoştinţă de existenţa Ordinului nr. 605/2009, Înalta Curte constată că intervine sancţiunea inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, cu consecinţa respingerii acesteia, ca inadmisibilă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru motivele anterior arătate, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C. şi D., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C. şi D. împotriva sentinţei civile nr. 2443 din 2 octombrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 mai 2018.