Admissibility of direct claims for EU funding disbursement versus mandatory pre-litigation administrative challenge of rejection decisions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul Municipiul Calafat prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, a solicitat obligarea pârâtului la plata sumei de 654.551,99 RON, reprezentând suma finală de plată, calculată conform Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, din cadrul Programului Operaţional pentru pescuit 2007 - 2013.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 95 din 9 februarie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul Municipiul Calafat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit.

Pentru a dispune astfel, prima instanţă a avut în vedere următoarele:

Municipiul Calafat a solicitat sprijin financiar nerambursabil din Fondul European de Pescuit, prin Programul Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, în cadrul Axei prioritare nr. 4 - Dezvoltarea durabilă a zonelor pescăreşti, pentru realizarea proiectului cu titlul: "Activităţi de protecţia mediului în zona Turtoaie, în vederea favorizării dezvoltării habitatelor" fiind încheiat Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, cu o durată de implementare de 16 luni, respectiv până la data de 31 iulie 2015.

Valoarea finanţării nerambursabile din cadrul contractului de finanţare este de 1.309.104,00 RON, iar din evidenţele Compartimentului declaraţii cheltuieli din cadrul DGP AMPOPAM rezultă că beneficiarul a primit plăţi în valoare de 654.551,99 RON, sumă ce reprezintă avans în cadrul contractului menţionat.

Ulterior au fost încheiate Actele adiţionale nr. x din 20 august 2014 şi respectiv nr. y din 27 februarie 2015.

Conform corespondenţei depusă la dosarul cauzei (fila x şi urm.) respectiv Notificările nr. x din 25 august 2015 a CRPOP Dolj, nr. 293760 din 27 august 2015, beneficiarul reclamant a fost înştiinţat cu privire la expirarea perioadei de implementare a contractului şi respectiv a lipsei cererii de rambursare diferenţă de fonduri nerambursabile alocate.

Prin cererea de rambursare finală nr. 4831 formulată şi înregistrată la data de 28 octombrie 2015 reclamantul a solicitat aprobarea la plată a diferenţei de 654.551,99 RON, în considerarea faptului că investiţia a fost realizată.

Astfel cum rezultă din Lista de verificare administrativă a cererii de rambursare înregistrată sub nr. x din 29 octombrie 2010 întocmită de MADR - DGP - AMPOP s-a reţinut în concluziile verificării, că cererea de rambursare este neconformă, fiind depusă în afara perioadei de implementare a contractului de finanţare nerambursabilă nr. 84 (1 aprilie 2014 - 31 iulie 2015).

Prin Adresa nr. x din 10 noiembrie 2015 emisă de MADR - DGP - AMPOP i s-a comunicat beneficiarului faptul că durata de execuţie a contractului de finanţare a expirat şi că este necesară organizarea unei întâlniri de conciliere la data de 12 noiembrie 2015, conform prevederilor art. 11 din Anexa I la Contractul de finanţare, fiind necesară totodată şi restituirea avansului. Adresa a fost însoţită de Lista de evidenţă plăţi Primăria mun. Calafat din care rezultă că ambele cereri de rambursare formulate de reclamant şi înregistrate sub nr. x din 30 septembrie 2014 şi respectiv nr. 2/4831 din 28 octombrie 2015 au fost respinse administrativ.

Urmare a acestei notificări, reclamantul a solicitat prin Cererea nr. x din 12 noiembrie 2015 amânarea concilierii din data de 12 noiembrie 2015 la lata de 17 noiembrie 2015.

Conform Minutei întâlnirii de conciliere din data de 17 noiembrie 2015 beneficiarul a solicitat repunerea în termen a contractului, arătând că a formulat cererea de rambursare în termenul contractual, prin prisma art. 11.4 din contract iar restituirea avansului nu este posibilă întrucât contractul de finanţare este unul cu executare succesivă, restituirea prestaţiilor neputându-se solicita.

În acest context, Curtea va analiza cu precădere excepţia inadmisibilităţii acţiunii în pretenţii, excepţie invocată de pârât prin întâmpinare şi va constata că reclamantul s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu solicitarea directă de a obliga pârâtul la plata diferenţei finanţării nerambursabile obţinută în baza Contractului de finanţare nr. x din 1 aprilie 2014, fără a contesta soluţia de respingere ca neconformă a Cererii de rambursare finală nr. 2/4831 din 28 octombrie 2015.

Astfel, aşa cum rezultă din cele expuse anterior, pârâtul a constatat, la data de 29 octombrie 2015 că cererea de rambursare finală este neconformă, prin prisma faptului că a fost formulată ulterior expirării perioadei de implementare a Contractului de finanţare nr. x/2014, contract care avea ca termen final data de 31 iulie 2015, în condiţiile în care nu s-a solicitat modificarea contractului sub acest aspect.

Nu poate fi reţinută susţinerea reclamantului potrivit căreia, până la data formulării acţiunii, cererea sa de rambursare finală nu a fost soluţionată întrucât, pe de o parte, astfel cum rezultă din probatoriul administrat, acesta a fost notificat cu privire la expirarea perioadei în care putea depune cererea de plată iar pe de altă parte, la întâlnirea de conciliere din data de 17 noiembrie 2015, conform minutei întocmite, a fost dezbătut în mod expres acest aspect, reclamantul arătând că a respectat termenul de depunere iar în subsidiar, solicitând repunerea în termen.

Aşadar, cel mai târziu de la data de 17 noiembrie 2015 reclamantului i s-a adus la cunoştinţă soluţia de respingere ca neconformă a cererii de rambursare finală aşa încât de la acea dată ar fi trebuit să uzeze de procedura administrativă prealabilă şi ulterior contencioasă pentru a o contesta.

Adresându-se instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în pretenţii având ca obiect plata sumei solicitată prin cererea de rambursare finală fără ca anterior să fi contestat modul de soluţionare a cererii, reclamantul a promovat o acţiune inadmisibilă, începând să eludeze dispoziţiile imperative ale L.C.A. nr. 554/2004 dar şi clauzele contractuale conţinute în Contractul de finanţare nr. x/2014.

De altfel, chiar şi având în vedere premisa refuzului soluţionării cererii de rambursare, aşa cum este susţinută de reclamant, obiectul acţiunii în justiţie ar fi trebuit să se circumscrie obligaţiei de a face, respectiv de a soluţiona respectiva cerere, instanţa de contencios neputând analiza direct pretenţiile reclamantului fără ca în prealabil autoritatea contractantă să fi analizat şi să fi răspuns solicitării acestuia.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 95 din 9 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Municipiul Calafat, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din noul C. proc. civ.

În fapt prin sentinţa menţionată, a fost respinsă cererea de chemare în judecată, formulată de recurenta - reclamantă Municipiul Calafat, ca fiind inadmisibilă.

Din punct de vedere al temeiniciei şi legalităţii, consideră hotărârea pronunţată de către Curtea de Apel Craiova, ca fiind netemeinică şi nelegală, motivele de casare fiind cele prevăzute de art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ., respectiv instanţa nu a identificat, interpretat şi aplicat corect normele de drept material incidente situaţiei de fapt deduse judecaţii.

Astfel, conform prevederilor art. 7, alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative trebuie făcută în termen de 6 luni, care va incepe sa curgă, de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului.

Data de referinţă de la care incepe sa curgă termenul de 6 luni prevăzut de art. 7, alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004 este data de 13 noiembrie 2015, când prin adresa înregistrată la registratura recurentei, reclamanta a fost înştiinţată de faptul că intimata-pârâtă Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit a dispus unilateral încetarea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 84 din 1 aprilie 2014, încheiat intre Primăria Municipiului Calafat şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit în calitate de autoritate contractanta, solicitându-i-se totodată restituirea avansului primit, în sumă de 654.551,99 RON.

Ba mai mult, pârâta a formulat răspuns cu privire la cererea de rambursare 2, însoţită de documentaţia aferentă, abia la data de 10 mai 2016, prin adresa nr. x, care reprezintă în acelaşi timp şi răspunsul la plângerea prealabila formulată de recurenta-reclamanta.

Faţă de aceasta, consideră ca plângerea prealabilă a fost formulată în termenul legal prevăzut de art. 7 alin. (6), lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv la data de 19 aprilie 2016 şi comunicată pârâtei-intimate prin scrisoare recomandata la data de 21 aprilie 2016.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât nu a depus întâmpinare însă, prin concluziile scrise, înregistrate la 3.12.2018, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 30 iulie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 03 decembrie 2018.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Acţiunea reclamantului Municipiul Calafat are ca obiect refuzul pârâtului Ministerul Agriculturii de a achita diferenţa de bani aferentă finanţării nerambursabile obţinută în baza Contractului de finanţare nr. x din 1 aprilie 2014.

S-a reţinut că cererea de finanţare avea termen final la 31 iulie 2015, că nu s-a solicitat modificarea termenului contractual şi că cererea de rambursare finală era neconformă.

Se susţine că, cel mai târziu de la data de 17 noiembrie 2015, reclamantului i s-a adus la cunoştinţă soluţia de respingere ca neconformă a cererii de rambursare finală aşa încât de la acea dată ar fi trebuit să uzeze de procedura administrativă prealabilă şi ulterior contencioasă pentru a o contesta.

Adresându-se instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în pretenţii având ca obiect plata sumei solicitată prin cererea de rambursare finală fără ca anterior să fi contestat modul de soluţionare a cererii, reclamantul a promovat o acţiune inadmisibilă, arată în esenţă instanţa de fond.

În motivarea recursului, reclamantul afirmă că răspunsul cu privire la cererea de rambursare nr. x a fost transmis de pârât la 10 mai 2016, această adresă constituind inclusiv răspuns la plângerea prealabilă.

Verificând susţinerile de mai sus, Înalta Curte constată că Adresa nr. x din 10 mai 2016 - dosar fond se referă la actul prin care cererea de rambursare a fost declarată neconformă şi constituie răspunsul la plângerea prealabilă depusă la f. x, plângere prin care reclamantul susţine că autoritatea nu a răspuns cererii de rambursare. Practic, actul prin care s-a respins explicit cererea de rambursare este adresa sus menţionată, care constituie răspuns atât la cererea de rambursare cât şi la plângerea prealabilă.

Înalta Curte reţine că procedura prealabilă a fost concepută în dreptul administrativ ca o cale ce poate oferi persoanei vătămate posibilitatea de a obţine rezolvarea diferendului prin recunoaşterea dreptului sau a interesului legitim vătămat mai rapid, fără mijlocirea instanţei, iar nu ca un obstacol în exercitarea dreptului de acces liber la justiţie.

Legea nr. 554/2004 instituie o procedură administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, exercitată sub forma recursului graţios sau ierarhic care constă în aceea că înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau ierarhic superioare revocarea în tot sau în parte a acestuia.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenta-reclamantă solicită ca instanţa să constate şi să sancţioneze refuzul pretins nejustificat de soluţionare a cererii de plată pentru ultima tranşă, aferentă unui contract de finanţare nerambursabilă, după ce, în prealabil, înaintase autorităţii de management adresa înregistrată sub nr. x din 26 aprilie 2016, căreia i s-a răspuns prin Adresa nr. x din 10 mai 2016, se constată că, în mod nejustificat, instanţa de fond a sancţionat-o pe reclamantă prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii cu consecinţa respingerii acesteia, reţinând că nu a urmat calea administrativă de contestare.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond este excesivă şi afectează chiar dreptul reclamantei de acces efectiv la justiţie, astfel că va fi admis recursul şi, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., va fi casată sentinţa cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul Municipiul Calafat împotriva Sentinţei nr. 95 din 9 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2016.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 decembrie 2018.

Procesat de GGC - LM