Conflict of interest validity in local council voting: requirement for concrete patrimonial benefit and legal security of prior penal rulings.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, sub nr. x/2016 la data de 4 mai 2016, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 14 aprilie 2016.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 120 din 4 noiembrie 2016, a admis acţiunea formulată de reclamant, dispunând anularea Raportului de evaluare nr. x/14 aprilie 2016, emis de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată

Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a promovat recurs împotriva Sentinţei nr. 120/2016 din 4 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bacău, pronunţată în Dosarul nr. x/2016, solicitând casarea în tot a Sentinţei nr. 120/2016 din 4 noiembrie 2016, pronunţată de prima instanţă.

În rejudecare, solicită respingerea contestaţiei ca nefondată, cu consecinţa menţinerii ca temeinic şi legal a Raportului de Evaluare nr. x din 14 aprilie 2016 al Agenţiei Naţionale de Integritate.

Din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv a art. 75 lit. f), art. 77 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 46 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 215/2001 privind legea administraţiei publice.

În acest sens, aduce următoarele argumente:

Prin prezenţa la vot şi votarea propriu-zisă, intimatul-reclamant nu a manifestat o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele patrimoniale ale sale şi ale asociaţiei din care făcea parte.

Legea vorbeşte despre existenţa unui "interes personal". Acest concept poate fi materializat într-o prestaţie/contraprestaţie, de exemplu, dar poate rămâne şi într-o formă abstractă, la nivel de noţiune sau de posibilitate.

Starea de conflict de interese este atrasă de situaţia participării la vot a consilierului local A. în chestiunea privind adoptarea Hotărârii Consiliului Local Agapia nr. 46 din 25 octombrie 2012 şi HCL nr. 19 din 1 martie 2013 privind închirierea păşunii comunale Agapia, ulterior fiind încheiat Contractul de concesiune nr. x şi Contractul de concesiune nr. x din 25 aprilie 2013 între primar B. şi C. reprezentantul D.

În acest context, având în vedere faptul că domnul A. făcea parte din D. - Neamţ, această împrejurare fiind de natură să determine un interes clar pentru concesionarea unor suprafeţe de păşune din comună, intimatul-reclamant era obligat să sesizeze că implicarea sa în adoptarea hotărârilor de consiliu referitoare la concesionarea păşunilor este în măsură să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor pe care acesta le îndeplinea în virtutea funcţiei publice deţinute.

Prin urmare, intimatul-reclamant se află în situaţia reglementată de art. 77 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, în sensul că în problema concesionării păşunii exista un interes al său, un interes personal, interes ce îi interzicea să participe la deliberarea şi adoptarea hotărârilor adoptate de consiliul local pe acest aspect.

Astfel, concluzia instanţei este greşită întrucât interesul personal s-a născut în momentul în care s-a pus problema concesionării terenului cu destinaţia păşune, fiind de presupus că asociaţia din care intimatul-reclamant A. făcea parte, era potenţial interesată de participarea la licitaţie.

Acest interes prezumtiv al asociaţiei din care intimatul-reclamant făcea parte în calitate de membru, interes ce ulterior a fost şi confirmat, se răsfrânge asupra adoptării actelor ce au stabilit condiţiile de concesionare şi preţul de pornire al licitaţiei.

În privinţa acestor aspecte există clar un conflict de interese - pe de o parte interesul comunei, pentru care intimatul-reclamant, în virtutea funcţiei de ales local - consilier local era obligat să îşi îndeplinească atribuţiile cu imparţialitate şi obiectivitate, să obţină condiţii cât mai avantajoase pentru comunitate, constând de exemplu într-un preţ mai mare de pornire pentru licitaţie, şi, pe de altă parte, interesul personal - prin prisma faptului că avea calitatea de membru fondator al asociaţiei, fiind interesat în concesionarea păşunii la un preţ cât mai mic.

Acest conflict de interese trebuia apreciat de către intimatul-reclamant la momentul la care au fost puse în discute cele două proiecte de hotărâri în contextul în care acesta a hotărât împreună cu ceilalţi membrii ai asociaţiei, să înfiinţeze D. aşa cum reiese din procesul-verbal al Adunării Generale al Adunării Generale a Asociaţiilor din data de 2 august 2012.

Aduce în discuţie art. 77 din Legea nr. 393/2004, articol ce impune aleşilor locali o obligaţie imperativă, respectiv:

- de a anunţa la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii;

- de a se abţine de la deliberarea şi adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă.

Cu privire la cea dintâi obligaţie, aceasta nu a fost îndeplinită de către intimatul A.. Astfel, aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei, acesta nu a declarat la începutul şedinţei, după deschiderea acesteia de către preşedinte, în plenul adunării consilierilor, faptul că se află în conflict de interese şi că nu participă la deliberarea şi adoptarea hotărârilor.

Cum această obligaţie incumbă personal consilierului aflat în conflict de interese, în temeiul art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, este evident că acesta nu a anunţat la începutul dezbaterilor interesul personal în problema supusă dezbaterii.

În ceea ce priveşte cea de-a doua obligaţie, nici aceasta nu a fost respectată. Abţinerea de la deliberare şi adoptarea hotărârii presupune ca persoana care a declarat că se află în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii.

Deliberarea, în cazul organelor colegiale, presupune discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor şi a contraargumentelor urmate de dezbateri asupra acestora finalizate prin vot.

Derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influenţa în niciun fel deliberarea celorlalţi consilieri asupra problemei în discuţie.

Ca urmare, intimatul - reclamant A. avea obligaţia de a exercita funcţia publică cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenta deciziei şi supremaţia interesului public pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligaţie pe care nu a respectat-o.

4. Apărările intimatului intimatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare şi nu s-a prezentat în instanţă pentru a-şi preciza poziţia procesuală.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 11 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 9 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., Faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Soluţia instanţei de recurs

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. a deţinut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local Agapia mandatul 2012-2016.

Din această perspectivă, a deţinerii unei funcţii publice, a intrat în procedura de evaluare a Agenţiei Naţionale de Integritate, activitate în urma căreia s-a apreciat că există elemente care să releve starea de conflict de interese de natură administrativă prin faptul că a fost prezent şi a votat pentru adoptarea Hotărârii Consiliului Local Agapia nr. 46 din 25 octombrie 2012 şi HCL nr. 19 din 1 martie 2013 privind închirierea păşunii comunale Agapia, ulterior fiind încheiat Contractul de concesiune nr. x şi Contractul de concesiune nr. x din 25 aprilie 2013 între primar B. şi C. reprezentantul D., asociaţie în cadrul căreia domnul A. era membru fondator.

Starea de conflict de interese a fost reţinută în baza art. 75 lit. f), art. 77 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi art. 46 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 215/2001.

2. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Nu poate fi reţinută incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu aplicarea greşită a legii.

Prin raportul de evaluare contestat s-a constatat existenţa unui conflict de interese în privinţa reclamantului intimat constând în aceea că, în calitate de consilier local la Consiliul local Agapia, a fost prevăzut şi a votat pentru adoptarea HCL nr. 46 din 25 octombrie 2012 şi H.C.L. nr. 19 din 1 martie 2013 privind închirierea păşunii comunale Agapia, ulterior fiind încheiate Contractele de concesiune nr. x şi y din 25 aprilie 2013 între primar B. şi C., reprezentantul D., Judeţul Neamţ (conflict de interese de natură administrativă).

Faţă de situaţia expusă şi reţinută în raportul de evaluare, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul anulării raportului de evaluare motivând faptul că "reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese, întrucât condiţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 75 din Legea nr. 393/2004 nu sunt îndeplinite, deoarece reclamantul nu a participat, în concret, la adoptarea unei hotărâri care să-i asigure un beneficiu de natură patrimonială, un folos material pentru sine sau pentru asociaţia din care făcea parte".

Totodată, instanţa a concluzionat faptul că "situaţia conflictului de interese, constituind o restrângere a exerciţiului unor drepturi, trebuie cert dovedită şi nu doar presupusă" menţionând faptul că hotărârea la care intimatul a participat "nu a stabilit elemente concrete din care să rezulte un potenţial avantaj pentru sine sau pentru asociaţia al cărui membru era".

Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată este rezultatul unui raţionament juridic corect, judicios argumentat şi bazat pe probele existente la dosar.

Astfel, relevante sunt împrejurările potrivit cărora, prin H.C.L. nr. 46 din 25 octombrie 2012 Consiliul Local al comunei Agapia, judeţ Neamţ a aprobat rezilierea Contractelor de arendă nr. x din 27 aprilie 2011, nr. y din 29 aprilie 2011, nr. z/2011, nr. xx din 9 iunie 2011, nr. yy/2011 şi nr. zz din 18 iulie 2011, începând cu data de 1 ianuarie 2013, urmând ca suprafeţele de păşune să fie arendate până la data de 1 februarie 2013.

La data de 29 noiembrie 2012 a fost înfiinţată D., avându-l ca membru fondator şi pe reclamant.

Prin H.C.L. nr. 19 din 1 martie 2013, Consiliul Local al comunei Agapia a aprobat Studiul de oportunitate, caietul de sarcini şi Comisia tehnică în vederea organizării şi desfăşurării licitaţiei.

Ulterior, au fost încheiate Contractele de concesiune nr. x din 25 aprilie 2013 şi nr. y din 25 aprilie 2013, între Primăria Comunei Agapia şi D., precum şi Actele adiţionale nr. x din 9 mai 2013 prin care a fost modificat conţinutul art. 7 alin. (6) al celor două contracte.

Chiar dacă a participat la adoptarea acestor hotărâri, reclamantul nu avea cum să anticipeze nici cine urma să participe la licitaţii nici cine va fi desemnat câştigător. Mai mult, în cadrul procedurii de atribuire reclamantul nu a avut nici un fel de atribuţii şi nu a semnat contractul de concesiune. Astfel, prin H.C.L. nr. 19 din 1 martie 2013 nu au fost stabilite elemente concrete din care să rezulte un potenţial avantaj material sau administrativ pentru sine.

Cele două hotărâri au fost atacate în contencios administrativ şi s-a constatat în mod definitiv caracterul legal al acestora, iar prin Ordonanţa nr. 187 din 4 decembrie 2013 a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a dispus neînceperea urmăririi penale sub aspectul săvârşirii infracţiunii de conflict de interese faţă de A., întrucât fapta nu există. Prin Sentinţa nr. 78 din 27 iunie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, a fost respinsă plângerea împotriva ordonanţei procurorului, considerându-se că nu există o implicare a numitului A. în semnarea contractelor de concesiune.

Cu referire la jurisprudenţa CEDO, se poate face trimitere inclusiv la Cauza Lungu şa vs. România, Curtea Europeană a Drepturilor Omului reţinând existenţa unei violări a art. 6 par. 1 din Convenţie întrucât derularea simultană şi în paralel a două proceduri independente cu privire la aceleaşi fapte, conducând la o nouă apreciere a acestor fapte, radical diferită de hotărârea anterioară, aduce atingere principiului securităţii juridic.

Transpunând această hotărâre la speţa de faţă, revenirea asupra unui aspect al litigiului -implicarea reclamantului în semnarea contractelor de concesiune, deja tranşat în cadrul dosarului penal menţionat, care a făcut obiectul unei hotărâri definitive, şi în absenţa unui motiv întemeiat, ar înfrânge principiul securităţii raporturilor juridice iar dreptul reclamantului la un proces echitabil în sensul art. 6 parag. 1 din Convenţie ar fi încălcat.

Astfel, Înalta Curte va valida concluzia instanţei de fond, potrivit căreia reclamantul nu s-a aflat în conflict de interese, întrucât condiţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 raportat la art. 75 din Legea nr. 393/2004 nu sunt îndeplinite, deoarece reclamantul nu a participat, în concret, la adoptarea unei hotărâri care să-i asigure un beneficiu de natură patrimonială, un folos material pentru sine sau pentru asociaţia din care făcea parte.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 120 din 4 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 120 din 4 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 mai 2019.

Procesat de GGC - LM