Proportionality of full financial restitution for EU-funded rural project irregularities despite subsequent completion and functional use

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015, reclamanta Comuna Deleni a chemat în judecată pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale solicitând anularea şi suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 încheiat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale privind proiectul "Modernizare străzi în localităţile Deleni şi Bulboaca, achiziţie utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă şi canalizare - epurare în satul Moreni, locuinţă protejată şi conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, judeţul Vaslui".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 62/2016 din 4 aprilie 2016 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte cererea formulată de reclamanta Comuna Deleni în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, s-a dispus anularea în parte a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat în data de 9 septembrie 2014 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 39299 din 14 noiembrie 2014, în ceea ce priveşte valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli, care a fost redusă cu 50%.

3. Cererile de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 62/2016 din 4 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanta Comuna Deleni şi pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3.1. Prin recursul declarat, reclamanta Comuna Deleni solicită casarea în parte/modificarea în parte a sentinţei şi admiterea în tot a cererii de chemare în judecată. În subsidiar, solicită şi restabilirea situaţiei anterioare emiterii actului administrativ, precum şi constatarea faptului că nu are obligaţii de plată către intimata-pârâtă.

Într-un al doilea subsidiar solicită, prin raportare la principiul proporţionalităţii, diminuarea procentului de 50% din valoarea creanţei bugetare, apreciind că acest procent este prea mare în raport cu probele de la dosar.

În motivarea recursului susţine, în esenţă, că instanţa de fond trebuia să anuleze în integralitate actele administrative contestate, acestea fiind netemeinice şi nelegale.

Un prim motiv de recurs vizează faptul că activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare rezultate din nereguli s-a desfăşurat ulterior datei la care mai existau relaţii contractuale între Comuna Deleni şi AFIR, deoarece activitatea de constatare a neregulilor a început la data de 11 iulie 2014, fiind ulterioară datelor finale de valabilitate a contractului de finanţare (1 iulie 2014), de monitorizare a proiectului (6 martie 2014), de implementare a proiectului (1 ianuarie 2012) şi de execuţie a proiectului (6 martie 2012). Consideră că procesul-verbal contestat a fost întocmit la un moment tardiv în raport cu datele arătate, întrucât întocmirea lui trebuia realizată în perioada de monitorizare.

Un alt motiv de recurs vizează faptul că temeiul de drept al procesului-verbal de constatare a neregulilor se referă la o serie de articole din contractul de finanţare şi din anexele la acesta care, la data efectuării controlului şi a emiterii titlului de creanţă, nu mai erau valabile, de vreme ce atât valabilitatea, cât şi executarea contractului au încetat la data de 1 iulie 2014.

De asemenea, tot ca motiv de nelegalitate a sentinţei recurate invocă împrejurarea că legea care este temeiul de drept al actului atacat, respectiv O.U.G. nr. 66 din 29 iunie 2011, a intrat în vigoare ulterior încheierii contractului de finanţare din speţă.

Recurenta-reclamantă invocă şi motive de netemeinicie în ceea ce priveşte hotărârea recurată, respectiv faptul că în cuprinsul sentinţei se precizează în mod nefondat că nu a contestat neefectuarea lucrărilor în discuţie, aşa cum au fost ele reţinute în actele de control ale AFIR, ale DLAF şi ale organelor de poliţie, apreciind că nu a putut administra probe cu privire la acest aspect.

În acelaşi context, critică modul de aplicare a principiului proporţionalităţii şi reducerea cu 50% a valorii creanţei bugetare, solicitând micşorarea acestui cuantum.

3.2. Prin cererea de recurs întemeiată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei, reţinerea cauzei spre rejudecare şi respingerea în tot a acţiunii reclamantei, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că între A.P.D.R.P. (în prezent AFIR) şi Comuna Deleni, în calitate de beneficiar, la data de 1 iulie 2009, s-a încheiat contractul nr. x având ca obiect acordarea ajutorului financiar nerambursabil pentru realizarea proiectului "Modernizare străzi în localităţile Deleni şi Bulboaca, achiziţie utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă şi canalizare - epurare în satul Moreni, locuinţă protejată şi conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, judeţul Vaslui".

Acţiunea de control a avut la bază sesizarea DNA - Serviciul teritorial Iaşi cu privire la neregulile constatate în cadrul acestui proiect de către organele de cercetare penală. De asemenea, şi constatările DLAF au stabilit o serie de nereguli, echipa de control constatând că la data recepţiei obiectivului locuinţă protejată lucrările nu erau în totalitate finalizate, deşi reprezentanţii SC A. SA au realizat un Referat în vederea recepţiei la terminarea lucrărilor prin care au concluzionat că "execuţia lucrărilor s-a realizat în conformitate cu criteriile de performanţă stabilite prin proiect, a normelor şi normativelor în vigoare la data executării lucrărilor", propunând recepţia obiectivului, cu toate că aveau obligaţia de a consemna lucrările neexecutate, provocând astfel o pagubă patrimoniului beneficiarului prin acceptarea de către acesta a situaţiei de lucrări. Astfel, Procesul-verbal la terminarea lucrărilor nr. x din 30 mai 2011 a fost încheiat şi semnat fără obiecţiuni.

Susţine că instanţa de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de Programul Naţional de Dezvoltare Rurală, H.G. nr. 224/2006, art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, dar şi contractul de finanţare. Astfel, cuantumul debitului constituit prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 a rezultat în urma constatării faptului că a fost efectuată recepţia la finalizarea lucrărilor fără a se menţiona lucrări de realizat, deşi în realitate nu au fost realizate o serie de lucrări, iar pe de altă parte, obiectivul "locuinţă protejată" nu a fost dat în funcţiune conform scopului destinat, fapt ce duce la neeligibilitatea acestor cheltuieli, cu aplicarea principiului proporţionalităţii.

În construirea raţionamentului prin care instanţa de fond a apreciat că la stabilirea debitului nu a fost respectat principiul proporţionalităţii sancţiunii, aceasta s-a raportat strict la obiectivul "locuinţă protejată" din cuprinsul Contractului de finanţare nr. x din 1 iulie 2009, ignorând faptul că aceasta era doar o componentă a raportului juridic dintre cele două părţi, în condiţiile în care Contractul de finanţare a avut ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile în cuantum de 8.894.248,00 RON, iar beneficiarul a primit avans trei tranşe de plată în valoare totală de 8.073.145,32 RON, inclusiv TVA.

Precizează că valoarea cheltuielilor afectate de nereguli este identică cu valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli, fiind în cuantum de 410.715,51 RON (inclusiv TVA), şi având în vedere sumele decontate efectiv în temeiul Contractului de finanţare, echipa de control a stabilit debitul strict prin raportare la investiţia afectată de neregulă şi nu prin raportare la întreaga finanţare acordată, ceea ce înseamnă că sancţiunea aplicată este proporţională.

În susţinere invocă dispoziţiile art. 4 alin. (1), (2) şi (3), art. 5 alin. (1) din Regulamentul CE nr. 2988/1995, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi art. 11 alin. (3) din Anexa I la Contractul de finanţare, menţionând că în aceste cazuri beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare.

Cu privire la aplicarea principiului proporţionalităţii invocă şi adresa Comisiei Europene - Direcţia Generală pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală nr. x din 30 noiembrie 2011, în care se menţionează că, în ceea ce priveşte natura artificială a unui proiect, trebuie, în general, să se analizeze dacă proiectul este încă eligibil pentru a primi finanţare fără elementele afectate de către activităţile frauduloase. Astfel, Serviciile Comisiei consideră că se va presupune că proiectul este de natură artificială atunci când procentul cheltuielilor tuturor elementelor afectate depăşeşte 50% din costul total al întregului proiect.

Astfel, Comisia Europeană, prin această direcţie, recomandă constituirea unui debit pentru întreaga finanţare nerambursabilă, în cazul în care neregula afectează proiectul în proporţie de mai mult de 50% şi chiar şi într-un procent mai mic în cazul în care se dovedeşte că nu s-au respectat normele legale pentru a beneficia de finanţare nerambursabilă, sens în care invocă şi dispoziţiile art. 33 pct. 8 "Prevederi specifice FEADR" din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanţarea politicii agricole comune.

Recurenta-pârâtă consideră că este obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, fondurile provenite din contribuţia comunitară nerecuperate de la beneficiarii culpabili ajungând să greveze bugetul României. Arată că sumele decontate pentru această investiţie nu şi-au atins scopul pentru care au fost acordate şi au condus la prejudicierea bugetului Uniunii Europene şi a bugetului naţional din care s-a acordat finanţarea nerambursabilă.

Există neconcordanţe grave între documentele anexate şi angajamentele asumate prin Cererea de finanţare şi situaţia existentă în prezent, ceea ce echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, ce conduce la declararea proiectului ca neeligibil şi la retragerea ajutorului financiar nerambursabil.

Recurenta pârâtă invocă jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene (Hotărârea CJUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de I’Indre, C-465/10, punctul 47), precizând că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acţionează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului UE, regula generală fiind ca orice abatere să conducă la retragerea avantajului obţinut nejustificat (Hotărârea CJUE pronunţată în cauza C-199/03 - punctul 15 şi Concluziile avocatului general Sharpston pronunţate în cauza C-465/10, punctul 73).

Obligaţia de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

4. Apărările formulate

4.1. Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului reclamantei ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală, apreciind că motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă sunt neîntemeiate, neputând conduce la reformarea hotărârii sub aspectul criticilor formulate.

A invocat disp. art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, art. 2 alin. (8) din Contractul de finanţare, art. 8 (3) din Anexa I la Contractul de finanţare precizând că nu mai putea solicita beneficiarului măsuri de remediere a deficienţelor constatate, având doar posibilitatea de a recupera sumele plătite necorespunzător. Referitor la aceste aspecte şi la competenţele DLAF privind investigarea modului de implementare a proiectelor de investiţii finanţate din fonduri nerambursabile sunt invocate şi prevederile art. 1, art. 2, art. 8, art. 11 pct. (1) din Legea nr. 61/2011.

Recurenta-pârâtă susţine că interpretarea recurentei-reclamante cu privire la aplicarea O.U.G. nr. 66/2011, respectiv art. 45 alin. (4) şi art. 23, este eronată şi că nu a depăşit atribuţiile şi obligaţiile stabilite prin această ordonanţă în sarcina sa procedând, în urma sesizării primite de la DLAF, la verificarea documentară a acesteia prin analizarea dosarelor de achiziţii, a cererii de plată, a clauzelor contractuale şi aplicând art. 23 din acest act normativ.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante potrivit cărora au fost încălcate principiile securităţii juridice, încrederii legitime şi neretroactivităţii legii, arată că prin Decizia nr. 66 din 26 februarie 2015 au fost apreciate ca fiind neconstituţionale dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011. Se observă că definiţia neregulii cuprinsă în art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 este o preluare a prevederilor art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995, aceasta regăsindu-se şi la art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999.

Recurenta-pârâtă consideră că în cauză se aplică cu prioritate dreptul comunitar, respectiv art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2.988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 şi art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a unor dispoziţii generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1.260/1999, care definesc noţiunea de neregulă, regulamente care erau în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante potrivit cărora scopul obiectivului nu a fost atins datorită nefuncţionării acestuia, invocă disp. art. 8 alin. (7) din Anexa I la Contractul de finanţare.

Cu privire la susţinerile din recurs potrivit cărora nedarea în funcţie a obiectivului "locuinţă protejată" s-a datorat imposibilităţii angajării de personal datorită legislaţiei apărute în perioada 2009 - 2010, menţionează că avea posibilitatea de a înştiinţa autoritatea contractantă cu privire la imposibilitatea îndeplinirii obiectivelor proiectului şi de a solicita modificarea proiectului, fie în sensul eliminării componentei "locuinţă socială", fie prin schimbarea destinaţiei acesteia.

4.2. Recurenta-reclamantă Comuna Deleni a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului pârâtei ca neîntemeiat şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind temeinică şi legală. Susţine, în esenţă, că AFIR nu a respectat art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011 şi nici nu a făcut o aplicare corectă a principiului proporţionalităţii, întrucât i s-a imputat întreaga sumă alocată locuinţei protejate, fără a se ţine seama de faptul că obiectivul funcţionează încă din anul 2014, iar lucrările despre care s-a susţinut că nu au fost efectuate s-au efectuat ulterior, apelându-se chiar la soluţii tehnice superioare. Consideră că proporţionalitatea măsurii trebuie să ţină cont de scopul urmărit, de natura şi frecvenţa neregulilor constatate, dar mai ales de impactul financiar asupra proiectului şi de lipsa de vinovăţie a beneficiarului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor din întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

II. 1. În ceea ce priveşte recursul declarat de reclamanta Comuna Deleni, examinând cu prioritate excepţia tarvidităţii acestuia, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că această excepţie este întemeiată, recursul fiind formulat tardiv.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"Hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare".

Sentinţa recurată a fost comunicată reclamantei la data de 11 mai 2016, conform dovezii de comunicare aflate la dosarul de fond, iar cererea de recurs a fost înregistrată la instanţă la data de 1 iunie 2016.

Potrivit art. 181 alin. (1) pct. 2 din C. proc. civ., republicat, când termenul se socoteşte pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlineşte, iar conform alin. (2) al aceluiaşi articol, când ultima zi a unui termen cade într-o zi nelucrătoare, termenul se prelungeşte până în prima zi lucrătoare care urmează.

Astfel, în raport cu data comunicării sentinţei recurate - 11 mai 2016, termenul de declarare a recursului se împlinea la data de 27 mai 2016, zi lucrătoare (vineri).

În acest sens, se constată că sunt nefondate susţinerile recurentei-reclamante conform cărora i s-a comunicat sentinţa recurată la data de 19 mai 2016, câtă vreme potrivit art. 165 pct. 1 din C. proc. civ., procedura se socoteşte îndeplinită la data semnării dovezii de înmânare ori, după caz, a încheierii procesului-verbal prevăzut la art. 164, indiferent dacă partea a primit sau nu citaţia ori alt act de procedură personal.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă Comuna Deleni a primit comunicarea la data de 11 mai 2016, pe dovada de comunicare a sentinţei fiind menţionate: numele şi prenumele persoanei care a primit comunicarea, calitatea acesteia în cadrul primăriei (secretară), datele din actul acesteia de identitate şi, totodată, fiind aplicată ştampila primăriei pe respectiva dovadă.

În consecinţă, înscrisul aflat la dosarul de recurs, intitulat "comunicare hotărâre civilă nr. 62/2016 din data de 4 aprilie 2016", pe care este menţionată data de 19.05.2016, nu poate constitui dovada comunicării sentinţei recurate către reclamantă, din moment ce, aşa cum s-a arătat, dovada se află în dosarul de fond şi îndeplineşte cerinţele C. proc. civ., din cuprinsul său rezultând comunicarea efectuată la data de 11 mai 2016.

Prin urmare, se constată că recursul a fost declarat de reclamantă cu nerespectarea termenului de 15 zile de la comunicarea hotărârii recurate, termen prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

II. 2. Referitor la recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, faţă de următoarele considerente:

Reclamanta, în calitate de beneficiar, a încheiat Contractul de finanţare nr. x din 1 iulie 2009 cu APDRP (în prezent AFIR), în calitate de autoritate contractantă, prin care a obţinut finanţarea pentru proiectul "Modernizare străzi în localităţile Deleni şi Bulboaca, achiziţie utilaj deszăpezire, sisteme centralizate de alimentare cu apă şi canalizare - epurare în satul Moreni, locuinţă protejată şi conservarea patrimoniului cultural în comuna Deleni, judeţul Vaslui", pentru valoarea totală eligibilă de maxim 8.894.248 RON, echivalentul a maxim 2.457.313 Euro, contract ce a fost modificat prin acte adiţionale.

În cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat se reţine că, din verificările efectuate de DLAF, a reieşit că o serie de lucrări aferente componentei " locuinţă protejată" nu au fost finalizate la data întocmirii Procesului-verbal la terminarea lucrărilor nr. x din 30 mai 2011 şi că obiectivul respectiv nu a fost dat în funcţiune conform scopului destinat, motiv pentru care se apreciază că această componentă a proiectului este neeligibilă.

Echipa de control a constatat că, la data recepţiei obiectivului, lucrările nu erau în totalitate finalizate: nu au fost identificate urme de tratare cu soluţie antiseptică şi ignifugă a elementelor din lemn, nu au fost montate glafurile şi pervazurile la ferestre atât la interior, cât şi la exterior, nu a fost montată mâna curentă la rampa de acces, nu a fost executată operaţiunea de umplere a rosturilor cu bitum între trotuare şi soclul locuinţei, nu a fost montat vasul de expansiune cu capacitatea de 500 l, lipsa piesei de trecere etanşă, lipsă vată minerală la frontonul locuinţei din partea de est şi vest. De asemenea, s-a constatat montarea unei căzi care nu respecta specificaţiile tehnice din proiect, iar o suprafaţă de 11,6 mp de lambriuri din stejar a fost înlocuită cu lambriuri din răşinoase. În consecinţă, s-a stabilit că valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli este în cuantum de 410.715,51 RON (inclusiv TVA).

Instanţa de fond a anulat în parte Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 septembrie 2014 şi Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 39299 din 14 noiembrie 2014, în ceea ce priveşte valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli, pe care a redus-o cu 50%, reţinând incidenţa disp. art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 16 din Contractul de finanţare, jurisprudenţa CJUE în materie şi apreciind că sunt fondate susţinerile reclamantei în sensul că, chiar dacă au existat anumite nereguli, pârâta AFIR a emis acest proces-verbal cu încălcarea a principiului proporţionalităţii consacrat de art. 17 şi art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, dacă în ceea ce priveşte natura şi gravitatea abaterilor, înscrisurile depuse la dosar şi motivarea actelor administrative contestate au oferit suficiente elemente pentru formarea convingerii instanţei în sensul legalităţii constatării neregulilor, Curtea a reţinut că stabilirea creanţei bugetare în cuantum egal cu întreaga valoare a locuinţei protejate aferente proiectului finanţat nu este suficient de fundamentată din punctul de vedere al amplorii şi implicaţiilor financiare ale neregulilor.

De asemenea, a constatat că proiectul finanţat, constând în locuinţa protejată, răspunde unui interes public şi social al colectivităţii locale din Comuna Deleni, beneficiarii proiectului fiind persoanele cu handicap de pe teritoriul UAT Deleni.

Referitor la punerea în funcţiune a obiectivului conform scopului destinat, Curtea a reţinut că pe parcursul derulării proiectului au survenit modificări legislative în ceea ce priveşte angajările în administraţia publică, cu repercusiuni directe. Astfel, deşi conform HCL nr. 22/2010, iar apoi HCL nr. 16/2012, reclamanta a avut o conduită diligentă în asigurarea funcţionalităţii prin cuprinderea în cadrul organigramei a posturilor necesare funcţionării obiectivului, datorită constrângerilor legislative pe care le-a suferit sistemul public privind angajarea de nou personal, respectiv prevederile O.U.G. nr. 63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, ale O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor, s-a ajuns la situaţia de a fi în imposibilitatea angajării personalului propus prin aceste organigrame. Curtea a mai reţinut că şi în această situaţie reclamanta a ieşit din pasivitate şi a încercat să găsească alte pârghii legale pentru a reuşi îndeplinirea obiectivului proiectului locuinţa protejată. Astfel, prin nenumărate demersuri la Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţie a Copilului Vaslui a încercat încheierea unui protocol de colaborare cu aceasta, în sensul de a putea obţine personal de specialitate, prin detaşare. A reuşit să obţină sprijinul unei persoane, prin încadrarea în funcţia de asistent social şi care se ocupa de administrarea şi funcţionarea clădirii.

Prin HCL nr. 38/2014, Consiliul Local Deleni a aprobat acest Protocol de colaborare nr. 2314 din 13 octombrie 2014 cu privire la obiectivul - Locuinţa protejată, prin care DGASPC Vaslui se obliga să asigure plasarea unui număr de 5 persoane adulte cu handicap în locuinţa din Deleni, asigurând un sprijin financiar şi o supervizare a activităţilor desfăşurate de către persoana de specialitate. Imediat, pentru a veni în sprijinul acestui proiect, a decis prin emiterea HCL nr. 39/2010 şi contractarea unor servicii sociale din partea unui furnizor de specialitate, prin demararea procedurilor necesare. A aprobat un Caiet de sarcini în acest sens organizând licitaţie şi încheind în urma acestei proceduri Contractul de Furnizare Servicii Sociale nr. 90 din 15 octombrie 2014 cu Asociaţia non-profit "B." - Moreni.

Astfel, probele cauzei confirmă, iar autoritatea publică pârâtă nu a contestat faptul că în prezent clădirea funcţionează conform obiectivului investiţiei, că proiectul a fost realizat în întregime, fiind îndeplinit efectul util al finanţării, astfel că nu poate fi reţinut un impact financiar asupra bugetului Uniunii şi asupra bugetului naţional corespunzător, constând în sume plătite necuvenit.

În atare condiţii, ţinând cont că proiectul a fost realizat în întregime, având în vedere că beneficiarul proiectului a încercat efectuarea tuturor demersurilor necesare punerii în funcţiune conform scopului destinat, chiar dacă a întâmpinat dificultăţi, atât de ordin legislativ, cât şi rezistenţa anumitor instituţii de specialitate cu relevanţă în desfăşurarea proiectului (DGAPSC Vaslui), aplicarea corecţiei de 100%, aşa cum se propune în procesul-verbal contestat, ar produce efecte excesiv de împovărătoare, prin lipsirea bugetului unităţii administrativ - teritoriale de resursele financiare necesare autorităţilor publice locale pentru administrarea treburilor publice ale colectivităţii, conform atribuţiilor conferite prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală.

Aşa cum s-a reţinut în mod constant şi în jurisprudenţa CJUE, ţinând cont de tradiţiile constituţionale comune statelor membre, măsurile şi restricţiile impuse de autorităţile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate şi să nu afecteze în mod disproporţionat drepturile şi interesele legitime ale destinatarului (C - 44/79) hotărârea din 13 decembrie 1979, L.Hauer c. Land Rheinland - Pfalz; C - 181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. Man (Sugar) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotărârea din 24 septembrie 1985). De asemenea, în cauza C 58/08 The Queen, Curtea Europeană a stabilit că în aprecierea constrângerilor aplicate beneficiarilor, autorităţile competente trebuie să examineze dacă obiectivele urmărite de măsura de constrângere reţinută sunt de natură să justifice consecinţele economice negative pe care le pot suferi operatorii economici. De asemenea, în aplicarea aceluiaşi principiu, CJUE a stabilit că "sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului" (cauza C 146/05, Hot. din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (Hot. c - 45/2006 - Campina). Invocă şi concluziile CJUE pe acest aspect expuse în cauza Comissia/Partheon (T7/05, Rep. II - 100, pct. 94 -107):

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

Prin urmare, acest principiu consacră faptul că orice măsură luată de o autoritate publică cu atribuţii de control trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă. Totodată, deciziile Curţii Europene de Justiţie, în mod constant, consacră importanţa respectării principiului proporţionalităţii sancţiunilor administrative.

Totodată, instanţa de fond a avut în vedere şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care a decis în acelaşi fel în speţe similare (ex: Decizia nr. 3066 din 26 iunie 2014 pronunţată în Dosar nr. x/2012).

Prin criticile formulate în cererea de recurs, pârâta îşi exprimă dezacordul cu privire la aprecierea instanţei de fond în sensul nerespectării în cauză a principiului proporţionalităţii, respectiv cu privire la interpretarea şi aplicarea de către instanţă a dispoziţiilor legale care reglementează acest principiu. Este vorba despre art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit căruia, orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia, precum şi despre art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ care defineşte principiul proporţionalităţii stabilind că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Recurenta pârâtă susţine că instanţa de fond, pentru a concluziona că nu a fost respectat principiul proporţionalităţii, s-a raportat strict la obiectivul locuinţa protejată din cuprinsul contractului de finanţare, ignorând faptul că acest obiectiv este doar o componentă a raportului juridic dintre cele două părţi. Acest contract a avut ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile de 8.894.248 RON şi, având în vedere sumele decontate efectiv de AFIR în temeiul contractului, echipa de control a stabilit debitul strict prin raportare la investiţia afectată de neregulă şi nu prin raportare la întreaga finanţare acordată, ceea ce înseamnă că sancţiunea aplicată este proporţională. În consecinţă, consideră că, din moment ce finanţarea nerambursabilă pentru întregul proiect este de 8.894.248 RON, iar pentru obiectivul locuinţa protejată a fost stabilită o valoare a creanţei bugetare rezultate din nereguli de 410.715,51 RON, a respectat acest principiu.

Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei pârâte aduc în discuţie două aspecte şi anume: pe de o parte, stabilirea debitului prin raportare la investiţia afectată de neregulă şi nu prin raportare la întreaga finanţare acordată, iar, pe de altă parte, respectarea principiului proporţionalităţii prin faptul că a stabilit debitul în această modalitate.

Cu privire la primul aspect se constată că respectiva modalitate de stabilire a debitului este în acord cu art. 8 alin. (5) din Anexa I la Contractul de finanţare, invocat în cererea de recurs, care prevede că în cazul în care, pe parcursul perioadei de valabilitate şi monitorizare a contractului, se constată că beneficiarul nu mai respectă condiţiile de implementare, respectiv nu mai sunt îndeplinite obiectivele proiectului, autoritatea contractantă va proceda, după caz, (funcţie de gradul de afectare, gravitatea faptelor, etc.): a) fie la recuperarea integrală a ajutorului financiar nerambursabil plătit, cu rezilierea contractului de finanţare; b) fie la recuperarea parţială, respectiv aferent componentei/componentelor sau acţiunii/acţiunilor afectate de neregulă, care nu mai îndeplinesc condiţiile menţionate, nefiind influenţată integral eligibilitatea generală a proiectului, respectiv utilitatea în considerarea căreia s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil.

Referitor la cel de-al doilea aspect, Înalta Curte constată că respectarea prevederilor contractuale sus menţionate nu echivalează cu respectarea principiului proporţionalităţii întrucât, pentru a se aprecia asupra respectării acestui principiu, trebuie să se examineze cuantumul creanţei bugetare stabilite prin actul administrativ atacat, prin prisma criteriilor prevăzute de art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv natura şi gravitatea neregulii constatate, precum şi amploarea şi implicaţiile financiare ale acesteia, aşa cum în mod corect a procedat prima instanţă.

Neregula reţinută de AFIR vizează exclusiv una din componentele proiectului şi având în vedere că la această componentă lucrările finanţate au fost în final realizate în proporţie de 100 %, iar clădirea funcţionează conform obiectivului investiţiei, măsura impusă de pârâtă, de a obţine restituirea integrală a contravalorii acestei clădiri, nu este proporţională cu neregula, cum în mod corect a apreciat instanţa de fond, sub acest aspect prezentând relevanţă şi demersurile pe care reclamanta le-a făcut pentru darea în folosinţă a obiectivului şi care sunt enumerate în considerentele sentinţei recurate.

În aceste condiţii, împrejurarea că valoarea creanţei bugetare s-a raportat doar la investiţia afectată de neregulă nu este de natură să asigure respectarea principiului în discuţie, câtă vreme nu s-a raportat şi la criteriile consacrate de O.U.G. nr. 66/2011 în reglementarea acestui principiu.

În cererea de recurs sunt invocate disp. art. 17 alin. (4) din Anexa I la Contractul de finanţare potrivit cărora, în cazul înregistrării unei nereguli definite la art. 1, beneficiarul va restitui (...) integral valoarea finanţării necuvenite primite din partea autorităţii contractante (...), precum şi disp. art. 11 alin. (3) din aceeaşi anexă care stabilesc că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului (...) beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din prezenta anexă.

Înalta Curte constată că aceste prevederi contractuale nu constituie un argument în sprijinul soluţionării favorabile a căii de atac, în condiţiile în care principiul proporţionalităţii este consacrat în legislaţia naţională, care este în acord cu normele comunitare, iar a accepta că în toate cazurile în care este săvârşită o neregulă se restituie integral valoarea finanţării primite înseamnă a face inaplicabile, a goli de conţinut prevederile legale care reglementează acest principiu şi a-l lipsi de eficienţă.

De altfel, instanţa de fond a făcut referire în considerentele sentinţei recurate la jurisprudenţa CJUE care a statuat că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie totdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului, respectiv că măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit.

Un alt aspect invocat în cererea de recurs este cel referitor la adresa Comisiei Europene - Direcţia Generală pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală nr. x din 30 noiembrie 2011 în care se arată că, în ceea ce priveşte natura artificială a unui proiect trebuie, în general, să se analizeze dacă proiectul este încă eligibil pentru a primi finanţare fără elementele afectate de către activităţile frauduloase. Serviciile Comisiei consideră că, în termeni concreţi, se va presupune că proiectul este de natură artificială atunci când procentul tuturor elementelor afectate depăşeşte 50% din costul total al întregului proiect.

Acest aspect este irelevant în soluţionarea litigiului, întrucât nu se reţine în cuprinsul actelor administrative contestate natura artificială a proiectului pentru care reclamanta a obţinut finanţare nerambursabilă în temeiul contractului de finanţare, respectiv faptul că procentul componentei afectate de neregulă depăşeşte 50% din costul total al întregului proiect.

Mai mult, chiar în cererea de recurs se arată că producerea unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii parţiale sau totale a acestora. Or, AFIR a procedat la stabilirea unei corecţii financiare în cuantum egal cu întreaga valoare a locuinţei protejate aferente proiectului finanţat, ceea ce înseamnă o restituire totală a banilor acordaţi pentru această componentă a proiectului. Caracterul total sau parţial al restituirii finanţării nu se stabileşte prin raportare la valoarea finanţării pentru întregul proiect, ci prin luarea în considerare a finanţării pentru componenta proiectului afectată de neregulă, iar recuperarea în integralitate a acestei finanţări, deşi nu se justifica prin natura şi gravitatea neregulii, prin amploarea şi implicaţiile financiare ale acesteia, constituie o încălcare a principiului proporţionalităţii.

Susţinerea recurentei referitoare la obligaţia de recuperare a fondurilor UE la constatarea neregulilor sau a fraudelor este irelevantă în soluţionarea recursului, întrucât instanţa de fond nu a negat existenţa acestei obligaţii, soluţia pronunţată, de anulare parţială a actelor administrative contestate, vizând cuantumul sumei ce reprezintă corecţia financiară şi care trebuie recuperată de la reclamantă şi nu stabilirea acesteia prin procesul-verbal contestat.

Rezultă în mod clar din considerentele sentinţei că instanţa a reţinut săvârşirea de către reclamantă a unei nereguli, în accepţiunea O.U.G. nr. 66/2011 şi a contractului de finanţare, ceea ce determină aplicarea unei corecţii financiare, dar a apreciat că aceasta nu a fost stabilită cu respectarea principiului proporţionalităţii.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurenta pârâtă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale ca nefondat. De asemenea, va respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de reclamanta Comuna Deleni, prin Primar C., împotriva aceleiaşi sentinţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de Comuna Deleni, prin Primar C., împotriva Sentinţei nr. 62/2016 din 04 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul declarat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.

Procesat de GGC - LM