Suspension of execution of competition authority sanction: sufficiency of motivation for "well-founded case" requirement under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 5 iunie 2018, reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, emisă de Consiliul Concurenţei, prin care s-a dispus sancţionarea sa, până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare a acestei decizii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3300 din 11 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, şi a suspendat executarea Deciziei nr. 80/2017 emisă de pârât, în privinţa reclamantei, până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare a aceleiaşi decizii (Dosar nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 3300 din 11 iulie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Consiliul Concurenţei a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecarea cauzei, respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, formulată de reclamanta A. SRL.

În susţinerea motivului de nelegalitate invocat, recurentul-pârât a formulat, în esenţă, următoarele critici în privinţa sentinţei atacate:

Hotărârea primei instanţe este lipsită de temei legal, întrucât reclamanta nu a demonstrat niciuna din cele două condiţii ce rezultă din coroborarea prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, condiţii care se impun a fi îndeplinite în mod cumulativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări de natură a argumenta existenţa cazului bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, în cazul în care actul administrativ ar fi executat.

Aspectele invocate de reclamantă în susţinerea existenţei cazului bine justificat şi însuşite de către instanţa de fond, nu sunt de natură a demonstra aparenţa de nelegalitate sau de caracter abuziv al actului administrativ, astfel încât, nu se circumscriu noţiunii de caz bine justificat, în accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Contrar sentinţei recurate, decizia atacată motivează amenda aplicată reclamantei, permiţând verificarea respectării modului de aplicare a prevederilor legale incidente.

Astfel, Decizia nr. 80 din 22 decembrie 2017 cuprinde, la parag. 226 - 243, descrierea unui riguros, transparent şi motivat proces de individualizare a sancţiunii aplicate reclamantei, fiind astfel pe deplin justificată măsura luată de autoritatea de concurenţă ca sancţiunea să îşi atingă scopurile punitiv, preventiv şi educativ.

De asemenea, decizia atacată este motivată în mod corespunzător sub aspectul individualizării amenzii aplicate reclamantei, oferind societăţii posibilitatea de a formula apărări cu privire la modul în care Consiliul Concurenţei a individualizat amenda aplicată.

Totodată, decizia contestată conţine elemente de fapt şi de drept suficient de bine identificate şi argumentate, din care reiese cu claritate şi în mod neechivoc, fapta pentru care reclamanta a fost sancţionată, astfel încât a putut să îşi exercite în mod corespunzător dreptul la apărare, respectiv să îşi prezinte în mod eficient punctul de vedere asupra caracterului veridic şi pertinent al faptelor şi circumstanţelor invocate, precum şi asupra înscrisurilor reţinute de autoritate în susţinerea afirmaţiei privind existenţa unei încălcări a regulilor de concurenţă.

În acest sens, decizia atacată evidenţiază faptul că reclamanta, societate concurentă pe piaţa serviciilor de pază umană a luat cunoştinţă în mod direct, în calitate de membru al asociaţiei B., prin corespondenţă şi participare alături de alţi concurenţi la reuniuni în care se discuta despre preţul minim pe ora de pază, pe care întreprinderile concurente îl considerau "corect" pentru furnizarea serviciilor de pază umană.

Probele prezentate în cadrul deciziei arată intenţia manifestată a reclamantei de a-şi coordona comportamentul concurenţial, cu scopul stabilirii nivelului minim al preţului pentru serviciile de pază umană, permiţând întreprinderilor concurente, participante la înţelegere, să previzioneze, cu un grad suficient de certitudine, care va fi politica de preţuri adoptată de fiecare dintre acestea.

Prima instanţă a reţinut în mod nejustificat că este îndeplinită şi condiţia privind producerea unei pagube iminente, întrucât din înscrisurile depuse la dosar se observă următoarele: principalii indicatori financiari ai societăţii prezintă valori pozitive în perioada 2012 - 2017 (cifra de afaceri s-a triplat, compania a rămas profitabilă, iar numărul salariaţilor a crescut de la an la an); în decembrie 2017, autoritatea de concurenţă a acordat societăţii o reducere a cuantumului amenzii la un nivel care să asigure caracterul descurajant al acesteia, fără a periclita iremediabil viabilitatea economică a companiei; deşi compania invocă, şi cu referire la actualul cuantum (redus substanţial) al amenzii, îngrijorări privind capacitatea sa de a plăti amenda, nu probează prin situaţii financiare complete pretinsa deteriorare a situaţiei sale; indiferent de evoluţia economică a societăţii, în ipoteza declanşării procedurii de insolvenţă previzionată (dar neprobată), cadrul legal incident, respectiv Legea nr. 85/2014, oferă o protecţie suplimentară întreprinderii, astfel încât să se asigure, cu prioritate, redresarea financiară a societăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. SRL a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă.

Intimata susţine că, în ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, sentinţa recurată reţine în mod corect inexistenţa unei motivări adecvate a actului administrativ individual, întrucât decizia atacată nu conţine o motivare aferentă conduitei reclamantei şi a faptei imputate acesteia.

Referitor la condiţia prevenirii unei pagube iminente, se arată că judecătorul fondului a reţinut, în urma unei analize judicioase, existenţa aparenţei dreptului în favoarea societăţii.

Mai mult, însăşi recurentul a constatat pericolul real şi previzibil ce ar putea afecta în mod negativ şi ireversibil activitatea reclamantei, constatare ce a condus la aplicarea unei reduceri a cuantumului amenzii.

Totodată, indicatorii financiari la care face trimitere recurentul, arată că, în pofida încasărilor menţionate, deficitul de numerar al reclamantei, în aceeaşi lună mai, a fost în valoare de - 1.554.730 RON.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 17 aprilie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motive care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile formulate de recurentul-pârât circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt întemeiate, sentinţa pronunţată reflectând aplicarea greşită a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Intimata-reclamantă A. SRL a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017, emisă de Consiliul Concurenţei, până la soluţionarea definitivă a cererii în anulare a acestui act administrativ.

Susţinerile recurentului potrivit cărora prima instanţă a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalităţii actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt fondate.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În considerentele sentinţei recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă a reţinut că Decizia nr. 80 din 22 decembrie 2017 nu este motivată, întrucât nu conţine o analiză individualizată a conduitei reclamantei şi a faptei imputate acesteia şi de asemenea, nu este motivat refuzul pârâtului de a aplica reclamantei circumstanţele atenuante invocate.

În dezacord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că este neîntemeiată critica reclamantei vizând nemotivarea actului administrativ, având în vedere că din examinarea deciziei ce se solicită a fi suspendată, rezultă că aceasta cuprinde toate temeiurile de fapt şi de drept care au fundamentat sancţiunea aplicată, fiind motivată clar şi concis, în acord cu exigenţele impuse în cazul actelor administrative, motivarea permiţând reclamantei să formuleze critici de nelegalitate, iar instanţei de judecată să analizeze legalitatea şi temeinicia deciziei din perspectiva criticilor formulate.

Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017 sunt prezentate detaliat toate elementele de fapt şi de drept esenţiale care contribuie la stabilirea faptei anticoncurenţiale imputate reclamantei, prin identificarea aspectelor care au determinat incidenţa dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, respectiv: existenţa unei înţelegeri având ca obiect stabilirea preţului minim pentru serviciile de pază umană, înţelegere rezultată inclusiv în urma schimbului de informaţii în ceea ce priveşte modul de formare a preţului minim şi a componentelor acestuia, între reclamantă şi alte 33 de întreprinderi, cu indicarea probelor pe care s-a fundamentat raţionamentul pârâtului şi a modului în care acestea au fost analizate şi interpretate, stabilirea naturii anticoncurenţiale a obiectului înţelegerii, precizarea poziţiei Consiliului Concurenţei în privinţa observaţiilor formulate de părţile implicate, inclusiv de către reclamantă faţă de concluziile Raportului de investigaţie, cu indicarea motivelor pentru care aceste susţineri nu au fost de natură a înlătura vinovăţia întreprinderilor.

În privinţa obligaţiei de motivare a deciziilor în materie de concurenţă, în jurisprudenţa europeană s-a reţinut în mod constant că autoritatea de concurenţă are obligaţia de a furniza dovezi obiective şi concordante pentru a dovedi existenţa faptei anticoncurenţiale, context în care, nu este necesar ca fiecare element de probă utilizat de autoritate în dovedirea încălcării regulilor de concurenţă să îndeplinească respectivele criterii, fiind suficient ca indiciile prezentate, apreciate în mod global, să răspundă acestei cerinţe (Hotărârea Dresdner Bank şi alţii/Comisia, pct. 62 şi 63).

În speţă, în acord cu susţinerile recurentului-pârât, se reţine că decizia contestată este argumentată în privinţa existenţei înţelegerii anticoncurenţiale, având ca obiect stabilirea preţului minim pentru serviciile de pază umană imputate reclamantei, fără a se limita la simple considerente teoretice cu privire la implicarea reclamantei în săvârşirea faptei anticoncurenţiale, ansamblul probator prezentat în cuprinsul deciziei oferind elemente obiective şi concordante pentru a se stabili implicarea reclamantei la realizarea faptei, cu respectarea standardului de probă aplicabil unei înţelegeri anticoncurenţiale prin obiect, de tip cartel, cum este cazul încălcării reţinute în privinţa reclamantei.

De asemenea, în conţinutul actului administrativ ce se solicită a fi suspendat este indicat modul concret în care autoritatea de concurenţă a făcut aplicarea dispoziţiilor legale de individualizare a sancţiunii în privinţa reclamantei, stabilindu-se cuantumul amenzii aplicate pentru gravitatea faptei săvârşite de reclamantă, sporul aferent duratei faptei, cuantumul de reducere corespunzător circumstanţei atenuante incidente în privinţa reclamantei, precum şi cuantumul de majorare a nivelului de bază corespunzător circumstanţei agravante aplicate.

Totodată, la pct. 243 din decizie se indică că reclamanta a beneficiat de aplicarea procedurii speciale prevăzute de art. 54 din Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei, procedură care permite reducerea cuantumului amenzii până la un nivel în măsură să asigure caracterul disuasiv al amenzii.

În consecinţă, în mod greşit prima instanţă a constatat existenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei nr. 80 din 22 decembrie 2017.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerente expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, va respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. SRL, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva Sentinţei civile nr. 3300 din 11 iulie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. SRL, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM