Court of Accounts prevails as annulment action fails over ineligible state-aid spending and unlawful security outsourcing

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 7 octombrie 2015 sub Dosar nr. x/2015, reclamantul Ministerul Energiei, Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând anularea în totalitate a încheierii nr. 92 din 21 septembrie 2015 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României - Departamentul IV, respectiv a Deciziei nr. 21 din 20 iulie 2014 emisă de Departamentul IV din cadrul Curţii de Conturi a României, precum şi, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 544/2004 suspendarea executării actelor administrative sus-menţionate.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 1863 din 1 iunie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte Încheierea nr. 92 din 21 septembrie 2015 şi în parte Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 emise de Curtea de Conturi a României, în ceea ce priveşte pct. II.3 din decizia menţionată anterior şi în limita sumei de 45.728 RON reprezentând 75,7% din valoarea de achiziţie a unui motostivuitor diesel, a respins ca neîntemeiată în rest cererea de chemare în judecată, inclusiv în ceea ce priveşte solicitarea de suspendare executare act administrativ, formulată de Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Energiei în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamantul Ministerul Energiei, Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Economiei) şi pârâta Curtea de Conturi a României.

1.2.1. Prin recursul său reclamantul Ministerul Energiei, Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se arată că instanţa de fond a reţinut că reclamanta a procedat la încheierea unor contracte de prestări servicii - consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii (protecţia informaţiilor clasificate) cu diverse persoane fizice, recurgând la fonduri publice a căror destinaţie bugetară nu putea include activităţile în discuţie.

Se consideră că instanţa de fond a motivat contradictoriu hotărârea, atât timp cât este evident că nu numai funcţionarii publici puteau fi angajaţi ai compartimentului de informaţii clasificate.

Mai mult, nelegalitatea şi netemeinicia abaterii reţinute de Curtea de Conturi, rezidă şi din aceea că şi în acest moment, în cadrul Ministerului Energiei, în cadrul structurii de securitate sunt angajate aceleaşi persoane cu contracte de prestări servicii. Ca atare, calitatea de angajat al structurii de securitate nu este condiţionată de calitatea de funcţionar public, cum în mod eronat s-a pronunţat prima instanţă. Mai mult, în anul 2016, odată cu controlul efectuat de către auditorii Curţii de Conturi, nu s-au mai reţinut abateri legate de structura de securitate de la nivelul Ministerului Energiei, mai precis de cheltuielile făcute cu plata angajaţilor din aceasta categorie, care, nu au calitatea de funcţionari publici, funcţionând tot în baza unor contracte de prestări servicii.

În anul 2014, contractarea serviciilor s-a făcut în regim de maximă urgenţă având în vedere necesitatea corectării tuturor neregulilor constatate urmare controlului SRI, care a reţinut ca la nivelul instituţiei nu era organizată o structură de securitate, aceasta nefiind prevăzută nici în organigrama Departamentului pentru Energie.

Întrucât prin legi speciale se instituie obligaţia instituţiilor publice de a intra în legalitate în ceea ce priveşte existenţa structurii de securitate cu asigurarea fondurilor publice necesare, Departamentul pentru Energie şi-a îndeplinit obligaţiile la acel moment.

Potrivit Legii nr. 182/2002, protecţia informaţiilor secrete de stat reprezintă o obligaţie ce revine tuturor persoanelor autorizate care le emit, le gestionează sau care intră în posesia lor, iar conducătorii unităţilor deţinătoare de informaţii secrete de stat sunt răspunzători de aplicarea măsurilor de protecţie a informaţiilor secrete de stat.

Pentru acceptarea la plată a facturilor achitate fără bază legală, cum s-a pretins prin actele de control contestate, contrar susţinerilor Curţii de Conturi, se învederează că plăţile efectuate au fost făcute în temeiul art. 1270 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., art. 2 punctele 3 şi 32 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002 şi art. 2 lit. o) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv.

Aprecierea pârâtei intimate cum că avizul Direcţiei economice, resurse umane, achiziţii publice şi administrativ a fost nelegal, întrucât Departamentul pentru Energie nu avea prevăzute credite în buget, pe anul 2014, pentru cheltuieli de consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii, se menţionează că nu există, în clasificaţia bugetară aprobată prin Ordinul Ministrului Finanţelor nr. 2021/2013, un alineat bugetar cu denumirea "cheltuieli de consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii", invocându-se de instanţa de fond un aliniat bugetar inexistent.

Prestarea serviciilor menţionate se încadrează în bugetul de stat (Bugetul Departamentului pentru Energie) la Titlul 20 "Bunuri şi servicii". În anul 2014, proiecţia cheltuielilor la Titlul 20 "Bunuri şi servicii" a fost în sumă totală de 5.118 mii RON. Sumele plătite au fost de la articolul bugetar 20.01.30 "Alte bunuri şi servicii pentru întreţinere şi funcţionare", conform execuţiei bugetare lunare, trimestriale şi anuale aprobate de către Ministerul Finanţelor Publice.

Ca urmare, angajarea cheltuielilor s-a efectuat în limita creditelor de angajament şi au fost utilizate creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea Departamentului.

Încadrarea operaţiunii la aliniatul 20.01.30 respectă gruparea cheltuielii bugetare efectuate, fără a fi încălcate dispoziţiile Legii nr. 500/2002, într-o ordine obligatorie, după un criteriu unitar - prestări servicii executate de terţi.

Mai mult, conform prevederilor referitoare la control/verificare privind angajarea fondurilor publice, s-a ţinut cont de art. 23 şi art. 24 alin. (2) din Legea nr. 500/2002.

Contractele de prestări servicii nr. x şi 17 din 25 iunie 2014 încheiate şi plăţile facturilor au fost verificate şi vizate de către controlul financiar preventiv propriu (CFPP) privind legalitatea, regularitatea şi încadrarea în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate.

Prin acordarea vizei de CFPP, au fost verificate cerinţele de legalitate şi regularitate, precum şi de încadrare în limitele creditelor bugetare sau creditelor de angajament aprobate, după caz, existenţa sumelor în buget.

Nu în ultimul rând, au fost respectate inclusiv prevederile prin care se instituie obligaţia legală pentru instituţia publică de a executa plăţi numai pe bază de acte justificative, respectiv art. 52 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 500/2002 şi art. 1 din Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr. 313/2011.

Ca regulă generală, în categoria prestărilor de servicii pentru buna funcţionare, instituţiile publice încadrează cheltuieli după cum urmează: cheltuieli pentru curăţenie şi igienizare; cheltuieli mentenanţă site; cheltuieli monitorizare presă; şi altele asemenea.

Toate aceste cheltuieli sunt înregistrate în execuţia bugetară a instituţiilor publice la aliniatul 20.01.30 "Alte bunuri şi servicii pentru întreţinere şi funcţionare".

Faţă de cele anterior menţionate, prestarea de servicii având ca obiect consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii, în exerciţiul bugetar 2014, s-a efectuat în conformitate cu dispoziţiile legale în materie.

Prin actele contestate se induce ideea, complet nelegală, preluată de instanţa de fond, potrivit căreia activităţile structurii de securitate ar fi fost realizate de către Compartimentul informaţii clasificate.

Se impune a se constata că, raportat la prevederile art. 40 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România aprobate prin H.G. nr. 585/2002 există o situaţie de incompatibilitate legală, în sensul în care atribuţiile structurii de securitate nu puteau fi exercitate de către compartimentul informaţii clasificate întrucât activitatea acestor compartimente este coordonată de structura/funcţionarul de securitate.

Se face o confuzie în ceea ce priveşte atribuţiile compartimentului informaţii clasificate, care potrivit art. 40 alin. (1), vizează: evidenţa, întocmirea, păstrarea, procesarea, multiplicarea, manipularea, transportul, transmiterea şi distrugerea acestora în condiţii de siguranţă, iar nu atribuţiile enumerate la art. 31 alin. (1) din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România aprobate prin H.G. nr. 585/2002 aparţinând structurii/funcţionarului de securitate.

În ciuda demersurilor efectuate de către conducerea Departamentului pentru Energie pentru suplimentarea numărului de posturi, decizia efectivă în acest sens aparţinea Guvernului ca urmare a unei analize privind situaţia economică şi bugetară ce se efectuează de instituţiile abilitate, care din cauza constângerilor bugetare constrângerilor bugetare nu a reglementat posturi noi prin adoptarea unei hotărâri a Guvernului.

1.2.2. Recursul reclamantului Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Economiei) a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate şi rejudecând cauza să fie admisă acţiunea aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susţinut legalitatea conduitei sale, contrar aprecierilor instanţei de fond care a validat constatările Curţii de Conturi a României.

Astfel, se arată că în mod corect a acceptat şi suma de 95.280 RON în cadrul decontului justificativ depus de societatea A. SRL reprezentând valoarea unui utilaj multifuncţional, întrucât acest utilaj participă direct în procesul de producţie, deoarece pentru fabricarea peleţilor, activitate specifică societăţii menţionate, este necesară mărunţirea materiei prime - operaţiune imposibil de realizat fără acest echipament, astfel că această cheltuială este eligibilă.

În cazul societăţii B. SRL, reclamantul arată că suma de 85.131 RON acordată acesteia, este o plată legală din bugetul programului şi este o cheltuială eligibilă, conform prevederilor procedurii de implementare a programului. Societatea în cauză a angajat cu contract de muncă cu normă întreagă pe durata nedeterminată şi a menţinut în activitate cel puţin 2 salariaţi de la momentul obţinerii facilităţii prevăzute la art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 6/2011. Ghidul solicitantului, în opinia recurentului, nu are relevanţă juridică deoarece nu este un act normativ, ci un simplu document Word postat pe site, neaprobat de către ministrul delegat, nepublicat în Monitorul Oficial.

Referitor la eligibilitatea sumelor cu care a fost finanţată societatea C. SRL, reclamantul consideră că aceasta a respectat obligaţiile cuprinse în art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011, întrucât textul legal aplicabil nu face distincţie între salariaţii cu norma întreagă sau cu fracţiune de normă. Obligaţia angajării cu norma întreagă s-a introdus în cuprinsul O.U.G. nr. 6/2011 prin modificările intervenite prin Legea nr. 97/2014, această obligaţie aplicându-se numai întreprinderilor nou-înfiinţate după intrarea în vigoare a legii. Acordul privind utilizarea ajutorului financiar nerambursabil pentru societatea în cauză a fost transmis de către OTIMMC Braşov cu nr. 828 din 9 septembrie 2014 şi de către Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediul de Afaceri şi Turism sub nr. x din 23 septembrie 2014. În acest caz, facilitatea prevăzută la art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 6/2011 s-a acordat la data de 23 septembrie 2014, astfel că din acest moment s-a născut obligaţia privind angajarea cu contract de munca (cu norma întreagă), pe durata nedeterminată. După încheierea contractului de finanţare nerambursabilă nr. 27 din 22 mai 2014 în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 6/2011 şi H.G. nr. 96/2011, societatea a angajat 3 salariaţi cu jumătate de normă, respectând prevederile art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011 în forma existentă la data încheierii contractului menţionat. La data de 1 septembrie 2014, prin Actele adiţionale nr. x şi 3 a transformat Contractele de muncă nr. x din 9 mai 2014 şi nr. y din 7 mai 2014 încheiate cu jumătate de normă în contracte de muncă cu normă întreagă, respectând şi prevederile art. 4 lit. b) din O.U.G. nr. 6/2011 astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 97/2014.

Referitor la finanţarea acordată societăţii D. SRL, reclamantul arată că suma de 24.934 RON este o plată legală din bugetul programului şi este o cheltuială eligibilă, întrucât în cererea de tragere trimisă de E. la "documente justificative" este înscrisă factura nr. x din data de 8 octombrie 2014, iar la dosar, din eroarea E., a fost ataşată o factură din luna septembrie 2014, factura cu nr. 420 din 22 septembrie 2014, aceasta fiind factura informativă care a stat la baza fundamentării acordării creditului de către E. în favoarea aplicantului. Unitatea de plată OTIMMC Cluj-Napoca a sesizat această neconcordanţă atât E., cât şi aplicantului, astfel că aceasta din urmă a trimis factura corectă cu numărul cu care era înscrisă în cererea de tragere nr. x din 28 octombrie 2014, înregistrată la E. cu nr. 3529 din 28 octombrie 2014.

Plăţile au fost efectuate de către Oficiile Teritoriale pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie (OTIMMC), care conform prevederilor H.G. nr. 42/2015 acestea sunt instituţii publice cu personalitate juridică, ai căror conducători au calitatea de ordonatori terţiari de credite, semnează contractele de finanţare şi actele adiţionale aferente contractelor încheiate la nivel local între oficii şi beneficiarii programelor finanţate de la bugetul de stat, astfel că referitor la efectuarea de plăţi în sumă de 251.073 RON, trebuia efectuat un control la OTIMMC-urile care au efectuat plăţile, iar nu la Minister.

Cu privire la constatarea consemnată la capitolul A, pct. 2, respectiv "Departamentul pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediul de Afaceri şi Turism, pentru proiecte finanţate din fonduri externe, a efectuat plăţi din fonduri alocate de la bugetul de stat, pentru care nu a solicitat rambursarea integrală a sumelor plătite - 14.754.632 RON", reclamantul arată că la articolul bugetar 56.02 - Programe din FSE s-au înregistrat plăţi în sumă de 5.636.197,04 RON, sumă aferentă programului "Proiect: Identificarea/simplificarea barierelor administrative cu care se confruntă mediul de afaceri; elaborarea şi implementare unor indicatori calitativi şi cantitativi de monitorizare - cod 1370", cod SMIS 37637 - 3.280.455,04 RON.

La acest program s-au făcut cereri de rambursare, care s-au încasat în contul Ministerului Economiei, dat fiind ca în anul 2012, CTR 351 din 17 octombrie 2012 a fost încheiat pe numele acestuia. Suma plătită aferentă programului "Locuri de munca pentru tineri" este de 2.343.778 RON, program format din 8 proiecte. Aceste plăţi au fost efectuate în decembrie 2014, în martie 2015, proiectele au fost suspendate pentru reorganizare şi reluate în 20.06.2015, ocazie cu care se vor efectua cererile de rambursare. În perioada de suspendare nu se efectuează nicio operaţiune a proiectelor.

La articolul bugetar 56.16 - alte facilităţi şi instrumente postaderare - Proiect 5813 "Erasmus pentru tinerii întreprinzători", s-au alocat 239.248,89 RON în anul 2014, acesta este un proiect la care DIMMMAT a fost partener 3, iniţiatorul fiind PTIR, cel care a făcut solicitare de rambursare, rambursări care s-au încasat la bugetul de stat în anul 2014 şi respectiv în februarie 2015. Pentru acest program există cereri de rambursare în analiza, urmând ca după aprobare să încaseze sumele şi să le vireze la bugetul de stat.

La articolul bugetar 56.20 - asistenţa în cadrul programelor operaţionale - cod 6687 asistenţă tehnică pentru Organismul Intermediar aferent ariilor de concentrare 5 şi 7, s-au plătit 53.495,76 RON - s-a derulat programul TAFA - program aprobat de Unitatea Naţională de Coordonare de la MFP. Pentru acest program s-a solicitat rambursarea cheltuielilor eligibile care s-au încasat la bugetul de stat în 2015 în contul Ministerului Economiei. Rambursările se efectuează într-un ritm lent.

La articolul bugetar 56.25 - programul de cooperare ro-elveţian, nu se face cerere de rambursare. În anul 2014 s-au plătit 9.543.695,99 RON, sumă care se va completa cu plăţile din anul 2015, ulterior statul elveţian după efectuarea auditului va rambursa României sumele plătite, sume ce vor rămâne la dispoziţia acesteia din urmă. Totodată cei care au beneficiat (operatori economici) de aceste sume vor rambursa ajutorul în termen de 5 ani.

1.2.3. Prin recursul său pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate şi rejudecând în fond cauza să fie respinsă în totalitate acţiunea reclamantului.

În motivarea opţiunii sale procesuale pârâta a susţinut următoarele:

Instanţa de fond în raport susţinerile reclamantului faţă de aspectele constatate în actul de control, a reţinut cu privire la sumele acceptate la plată de OTIMMC Cluj, în cuantum de 45.728 RON, reprezentând 75,7% din valoarea de achiziţie a unui motostivuitor diesel, aferente decontului justificativ depus de societatea F. SRL faptul că acestea sunt cheltuieli eligibile.

În mod greşit instanţa de fond a înlăturat susţinerile pârâtei potrivit cărora aceste sume sunt în fapt alocaţii financiare nerambursabile pentru cheltuieli neeligibile, întrucât nu fac obiectul activităţilor pentru care s-a aprobat finanţarea, respectiv cheltuieli care nu se încadrează în categoria celor prevăzute la pct. 4.4. lit. a) din Procedura de implementare a Programului START, pentru "echipamente tehnologice, maşini, utilaje şi instalaţii de lucru - inclusiv software-ul aferent, cu excepţia jocurilor de noroc mecanice, electrice, electronice, meselor de biliard, instrumentelor şi automatelor muzicale".

Abaterile au fost constatate în raport de prevederile art. 4 alin. (4) lit. a) şi art. 4.5 din OMIMMMAF nr. 473 din 17 februarie 2014 privind Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilitaţilor antreprenoriale în rândul tinerilor şi facilitarea accesului acestora la finanţare - START, respectiv:

- "Obiectul finanţării trebuie să se încadreze în una sau mai multe din categoriile eligibile: a) Echipamente tehnologice maşini, utilaje şi instalaţii de lucru-inclusiv software-ul aferent, necesare desfăşurării activităţilor pentru care a solicitat finanţare, cu excepţia jocurilor de noroc mecanice, electrice, electronice, meselor de biliard, instrumentelor şi automatelor muzicale" - art. 4 alin. (4) din OMIMMMAF nr. 473/2014;

- "în planul de afaceri on-line trebuie justificată fiecare cheltuială în vederea demonstrării necesităţii acesteia în desfăşurarea activităţilor pe care se accesează finanţarea. Nu se finanţează elementele de cost care nu au legătură cu activităţile pe care se accesează şi cu procesul de producţie/comerţ/serviciul prestat"- art. 4.5 din OMIMMMAF nr. 473/2014".

Prin Program se finanţează implementarea Planurilor de Afaceri, respectiv se acorda Alocaţie Financiară Nerambursabilă (AFN) maxim 80% din valoarea cheltuielilor eligibile aferente proiectului, dar nu mai mult de 100.000 RON/beneficiar şi credit (nu mai mult de 50,000 RON) sau contribuţie proprie - minim 20% din valoarea cheltuielilor eligibile aferente proiectului.

Obiectul finanţării trebuie să se încadreze în categoriile eligibile prevăzute de procedura de implementare a programului.

Reclamantul a invocat în susţinerea cererii de anulare a măsurii dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 21/2014, următoarele aspecte:

- echipa de evaluare a luat în considerare şi activităţile (livrare, transport) pe care societatea le desfăşoară în derularea activităţii pentru care s-a aprobat finanţarea;

- potrivit art. 6.1 alin. (2) din H.G. nr. 473/2014, OTIMMC trebuia să verifice după parcurgerea etapelor prevăzute de pct. 5.7 doar existenţa legăturii activelor achiziţionate cu activităţile codului CAEN pe care se accesează Programul, nu a identităţii între acestea.

Referitor la argumentele mai sus prezentate, s-a învederat instanţei de judecată faptul că prevederile art. 6.1 alin. (2) din H.G. nr. 473/2014, reglementează cu totul o altă activitate, respectiv a fost emisă pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 335/2013 privind efectuarea stagiului pentru absolvenţii de învăţământ superior.

Auditorii publici externi, în Nota privind răspunsul la Obiecţiunile nr. 170.165 din 6 iulie 2015 formulate de MEIMMMA la constatările înscrise în Procesul-verbal de constatare înregistrat sub nr. x din 18 iunie 2015, au precizat faptul că nu se contestă utilitatea echipamentelor achiziţionate, ci s-a constatat că ele sunt destinate altor activităţi (activităţi anexe: livrare, transport) decât cele pentru care s-a solicitat finanţarea, astfel:

Societatea F. SRL, din alocaţia financiar nerambursabilă şi-a achiziţionat un Motostivuitor Diesel care nu participă direct la realizarea activităţii pentru care s-a aprobat finanţarea respectiv pentru "Tăierea, fasonarea şi finisarea pietrei"- cod CAEN 2370, fiind un utilaj auxiliar folosit la realizarea transportului mărfurilor.

Societatea în cauză, avea dreptul să beneficieze de alocaţii nerambursabile pe Programul START, pentru achiziţia de echipamente "tehnologice maşini, utilaje şi instalaţii de lucru-inclusiv software-ul aferent", necesare desfăşurării activităţilor pentru care a solicitat finanţare, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (4) lit. a) din Procedura de implementare a Programului START, aprobată prin Ordinul Ministrului delegat pentru IMMMAT nr. 473/2014.

Conform prevederilor pct. 4.1. din procedura menţionată, DIMMMAT prin Direcţia Implementare Programe pentru IMM, administrează, gestionează şi derulează direct sau prin intermediul organizaţiilor ori instituţiilor de drept privat programele de încurajare şi stimulare a înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii.

Bugetele ambelor programe analizate - START şi SRL D - sunt prevăzute în bugetul consolidat al Departamentul pentru întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediul de Afaceri şi Turism.

Prin modul cum a procedat, entitatea verificată nu a urmărit realizarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor, fapt dovedit prin efectuarea de plăţi în sumă de 45.728 RON, reprezentând decontarea unui procent din valoarea de achiziţie a unui motostivuitor, care nu participă direct la procesul de producţie, fapt reţinut chiar şi de instanţa de fond care a constatat că participarea utilajului achiziţionat este una secundară desfăşurării activităţii indicate de beneficiar.

Legalitatea măsurii dispuse la pct. II.3 din Decizia nr. 21/2014, menţinută prin Încheierea nr. 92/2015, trebuia analizată şi în raport de dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată, precum şi cele ale RODAS.

Astfel, misiunea de audit efectuată la MEIMMMA s-a desfăşurat în temeiul şi cu respectarea prevederilor RODAS, act normativ care a fost dat în aplicare şi cu respectarea competenţei Curţii de Conturi a României şi în exercitarea atribuţiilor sale constituţionale şi legale, astfel cum sunt stabilite prin art. 140 din Constituţia României şi art. II alin. (2) - (3) coroborate cu art. 21 - 22 şi art. 33, art. 62 - 65 din Legea nr. 94/1992, republicată.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului Ministerului Energiei.

Criticile formulate de recurenta - reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, este clară, precisă şi inteligibilă, şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia cuprinsă în dispozitiv, nefiind identificate elemente de contradictorialitate în silogismul dezvoltat prin considerentele hotărârii.

Nu sunt fondate nici criticile referitoare la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Este de menţionat, în acest context, că reclamanta a înţeles să critice hotărârea instanţei de fond numai din perspectiva soluţiei date măsurii II.4 din Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 emisă de Curtea de Conturi a României.

Prin această măsură s-a dispus în sarcina conducerii reclamantului de a dispune până la data de 31 decembrie 2015, măsuri şi de a urmări intrarea în legalitate privind "angajarea şi utilizarea creditelor bugetare, în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice" în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, art. 22 alin. (1). Totodată, s-a dispus măsuri pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de prestări servicii încheiate cu persoane fizice autorizate, pentru activitatea unui compartiment/direcţie, în vederea identificării şi a altor cazuri de cheltuieli angajate în condiţiile în care avea posturile ocupate, a stabilirii întinderii prejudiciului produs bugetului de stat, ca urmare a plăţilor efectuate, pentru astfel de cheltuieli angajate, ordonanţate şi plătite (inclusiv pentru cazurile constatate în Procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii şi virarea lor la bugetul de stat (inclusiv accesoriile calculate în condiţiile legii), precum şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului sub aspectul legalităţii aceste măsuri, pronunţând în această privinţă o hotărâre cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

Procedând la propria sa evaluare a măsurii în discuţie, din perspectiva criticilor formulate prin cererea de recurs, instanţa de control judiciar reţine că, în esenţă, prin măsura în discuţie auditorii Curţii de Conturi au constatat că reclamantul a decis externalizarea serviciilor de consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii (protecţia informaţiilor clasificate) în cursul anului 2014, prin încheierea Contractelor de prestări servicii nr. x din 25 iunie 2014 şi nr. y din 25 iunie 2014 cu două persoane fizice, având ca obiect consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii, efectuând plăţile facturilor emise în temeiul acestor contracte din fonduri publice a căror destinaţie bugetară nu putea include activităţile în discuţie.

Prin organigrama întocmită de Ministrul Economiei, a fost aprobat să funcţioneze în cadrul Departamentului pentru Energie, Compartimentul Informaţii Clasificate (subordonat direct Ministrului delegat), pentru care, în statul de personal a fost alocat un post, care a fost ocupat în perioadele ianuarie - iunie 2014 şi octombrie - decembrie 2014, întrucât a gestionat informaţii clasificate nivel «strict secret», precum şi documente şi materiale UE clasificate.

Prin H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România se stipulează că "(1) Pentru implementarea măsurilor de protecţie a informaţiilor clasificate, în unităţile deţinătoare de astfel de informaţii se înfiinţează, în condiţiile legii, structuri de securitate cu atribuţii specifice. (2) În situaţia în care unitatea deţine un volum redus de informaţii clasificate, atribuţiile structurii de securitate vor fi îndeplinite de funcţionarul de securitate. (3) Structura de securitate se organizează şi se încadrează potrivit legii. (4) Şeful structurii de securitate, respectiv funcţionarul de securitate, este un adjunct al conducătorului persoanei juridice sau un membru al consiliului de administraţie al unităţii."

Pe de altă parte, art. 7 din H.G. nr. 429/2013 privind organizarea şi funcţionarea Departamentului pentru Energie prevede că "(1) Structura organizatorică a Departamentului pentru Energie este prevăzută în anexa nr. 1. (2) În cadrul structurii organizatorice, prin ordin al ministrului delegat pentru energie, se pot organiza servicii, birouri şi alte compartimente şi se poate stabili numărul posturilor aferente, cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat, în condiţiile legii. (3) Personalul Departamentului pentru Energie este compus din demnitari şi asimilaţi ai acestora, funcţionari publici, cu funcţii publice generale sau specifice, precum şi din personal contractual. (4) Numărul maxim de posturi aprobat pentru aparatul propriu al Departamentului pentru Energie este de 204, inclusiv demnitarii şi posturile aferente cabinetelor acestora.", art. 8 alin. (2) şi (3) din acelaşi act normativ arătând că "Atribuţiile, sarcinile şi responsabilităţile individuale ale personalului din cadrul aparatului propriu al Departamentului pentru Energie se stabilesc prin fişa postului, întocmită conform legii.", respectiv că "Statul de funcţii, structura posturilor pe direcţii generale, direcţii, servicii şi compartimente pentru aparatul propriu al Departamentului pentru Energie, precum şi încadrarea personalului se aprobă prin ordin al ministrului delegat pentru energie.", în categoria acestora intrând şi Compartimentul de informaţii clasificate conform Anexei nr. 1 la actul normativ citat.

Prin urmare, activitatea acestui departament este realizată în exclusivitate de demnitari şi asimilaţi ai acestora, funcţionari publici, cu funcţii publice generale sau specifice, precum şi din personal contractual, numiţi sau angajaţi, în direcţiile generale, direcţii, servicii şi compartimente, în limita numărului maxim de posturi aprobat, în condiţiile legii.

Prin personal contractual nu se înţelege acele persoane care prestează servicii departamentului în discuţie în temeiul unor contracte de prestări servicii, fără ca acestea să ocupe posturi în organigrama instituţiei, ci numai persoanele numite într-o funcţie de această natură, în autorităţile şi instituţiile publice în condiţiile Codului Muncii, aşa cum rezultă cu claritate din Legea nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice.

Astfel, funcţionarea activităţii Compartimentul de informaţii clasificate trebuia realizată numai prin funcţionari public sau personal contractual numit ori angajat conform legii, iar cheltuielile privind prestaţiile corespunzătoare ale acestora, aferente activităţii menţionate, trebuia asigurată, aşa cum în mod corect s-a reţinut de instanţa de fond, din fondurile publice prevăzute în articolele bugetare specifice cheltuielilor de personal potrivit Anexei la Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1954/2005.

Or, este de observat că reclamanta a utilizat pentru plata serviciilor externalizate de prestări servicii - consultanţă şi asistenţă operaţională în domeniul securităţii (protecţia informaţiilor clasificate), fonduri bugetare prevăzute în articolul 20 octombrie 30 "Alte bunuri şi servicii pentru întreţinere şi funcţionare" (identificat în Anexa Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 1954/2005), despre care, cu caracter de exemplu, se menţionează că sunt destinate în mod obişnuit serviciilor de curăţenie şi igienizare, mentenanţă site, monitorizare presă, etc., iar nu pentru finanţarea cheltuielilor angajate prin contractele menţionate în precedent.

Caracterul necesar al derulării unei asemenea activităţi, pentru protecţia informaţiilor clasificate gestionate de Departamentul de energie, nu justifică angajarea unor astfel de servicii din sursă externă.

Verificările efectuate de Serviciul Român de Informaţii care au constatat că la nivelul instituţiei nu era organizată o structură de securitate, nu sunt de natură a valida conduita nelegală a reclamantei sub acest aspect, întrucât numai prin respectarea legii pot fi îndeplinite obligaţiilor legale.

Pretinsele constatări ale Curţii de Conturi, în această privinţă, pentru anii următori celui controlat, chiar dacă ar fi veridice afirmaţiile reclamantei, nu au efect de purgă în privinţa viciilor conduitei constatate prin actele emise în urma controlului analizat în prezenta cauză.

2.1.2. Recursul reclamantului Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Economiei).

Criticile reclamantului invocate prin cererea de recurs sunt nefondate.

Referitor la decontarea de către OTIMMC Cluj-Napoca a sumei de 95.280 RON beneficiarului societatea A. S.R.L., reprezentând 78,5% din valoarea de achiziţie a unui utilaj multifuncţional, instanţa de fond a constatat că în mod corect s-a reţinut în actul de control faptul că utilajul deserveşte o altă activitate decât cea vizată în cererea de finanţare.

Prin cererea de finanţare depusă de această societate a fost indicat codul CAEN 1629, activitate care presupune "fabricarea altor produse din lemn, fabricarea articolelor din plută paie şi din alte materiale" potrivit Clasificării activităţilor din economia naţională. Utilajul multifuncţional achiziţionat deserveşte o activitate de prelucrare a lemnului, în forma cojirii, despicării, tocării şi mărunţirii, care corespunde codului CAEN 161, 1610 "tăiere a lemnului", astfel că este corectă concluzia instanţei de fond că utilajul în discuţie deserveşte o altă activitate decât cea vizată de cererea de finanţare.

Pe de altă parte, este corectă constatarea auditorilor pârâtei conform căreia utilajul achiziţionat de această societate nu participă în mod direct la desfăşurarea activităţii indicate, ci la un alt proces de producţie finalizat prin obţinerea de materie primă, astfel că nu poate fi considerată ca eligibilă suma cu care a fost finanţată achiziţionarea acestuia.

În ce priveşte suma acordată societăţii B. SRL - D, prin contractul de finanţare nerambursabilă nr. 243/25 iulie 2014 încheiat de aceasta cu OTIMMC Cluj-Napoca s-a prevăzut la art. 5 că beneficiarul "este obligat să angajeze cu contract de muncă cu normă întreagă pe durată nedeterminată şi să menţină în activitate cel puţin 2 salariaţi de la momentul obţineri finanţării facilităţilor prevăzute la art. 5 lit. a) şi/sau c) din cadrul O.U.G. nr. 6/2011 (...) până la pierderea calităţii de microîntreprindere aparţinând întreprinzătorului debutant".

Obligaţia contractuală menţionată subzistă, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, fie numai în situaţia obţinerii finanţării uneia dintre cele două facilităţi prevăzute de lege, fie în situaţia finanţării concomitente a acestora.

Or, cele două contracte individuale de muncă erau preexistente chiar şi încheierii contractului de finanţare, astfel că nu se poate afirma îndeplinirea obligaţiei asumate de către această societate care să justifice eligibilitatea sumelor acordate cu titlu de finanţare.

Această obligaţie era guvernată de contractul încheiat între părţi, fiind clar definită conduita de urmat pentru obţinerea facilităţilor menţionate, astfel că, în acest context, sunt irelevante cauzei susţinerile reclamantului recurent referitor la calificarea juridică a Ghidului Solicitantului.

Consideraţiile anterioare sunt valabile şi în ce priveşte finanţarea acordată societăţii C. SRL - D, cu precizarea că obligaţia anterior analizată nu poate fi considerată ca îndeplinită prin modificarea unor contracte de muncă încheiate anterior acordării finanţării, prin transformarea lor din contracte cu normă parţială în contracte cu normă întreagă.

Această societate trebuia să facă dovada angajării a unor noi salariaţi, doi în cauză, a căror contracte de muncă, cu normă întreagă, pe perioadă nedeterminată, să fie executate în intervalul temporal situat între data finanţării şi momentul pierderii calităţii de microîntreprindere aparţinând întreprinzătorului debutant în afaceri.

Prin urmare, concluzia instanţei de fond referitoare la legalitatea constatărilor auditorilor pârâtei în privinţa finanţării societăţii C. SRL - D este corectă.

Cu privire la suma decontată societăţii D. SRL - D, instanţa de fond a reţinut în mod corect că s-a prezentat mai întâi ca document justificativ o factură cu nr. 420 din 22 septembrie 2014, emisă anterior semnării contractului de finanţare, aspect care demonstrează că finanţarea a fost obţinută pentru plata a unor bunuri deja achiziţionate, contrar intenţiei părţilor care viza finanţarea unor bunuri care urmează a se achiziţiona.

Procurarea ulterioară a unei facturi identice, datată însă 8 octombrie 2014, pentru aceeaşi bunuri şi aceleaşi preţuri pentru care s-a solicitat finanţarea nerambursabilă nu este de natură a corecta neregularitatea reţinută, fiind corect înlăturate apărările reclamantului conform cărora factura iniţial emisă a fost una "informativă" din moment ce niciun element din conţinutul celor două facturi nu indică varianta pretinsă şi beneficiarul nu a justificat achiziţionarea bunurilor ulterior încheierii contractului de finanţare.

Prin hotărârea pronunţată s-a făcut în mod corect aplicarea în cauză a dispoziţiilor pct. 1, pct. 4.1., pct. 7.2. - 7.3., pct. 8.8, pct. 8.10 din Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilităţilor antreprenoriale în rândul tinerilor şi facilitarea accesului la finanţare START - aprobat prin Anexa ce face parte integrantă din Ordinul nr. 473/2014 al Ministrului delegat pentru întreprinderi mici şi mijlocii, mediul de afaceri şi turism.

Analiza instanţei de fond, demonstrează fără putere de tăgadă că legiuitorul a reglementat prin dispoziţii concrete competenţa Departamentului pentru întreprinderi Mici şi Mijlocii, Mediul de Afaceri şi Turism, în legătură cu administrarea, gestionarea şi derularea programelor în discuţie.

Bugetele ambelor programe analizate - START şi S.R.L. D - erau prevăzute în bugetul consolidat al DIMMMAT, fondurile destinate Programului S.R.L. - D fiind cuprinse în acelaşi buget, iar Curtea de Conturi are ca atribuţie legală conform art. 1 alin. (1) şi art. 23 din Legea nr. 94/1992, efectuarea controlului asupra modului de formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi unităţilor administrativ - teritoriale, instituţiilor publice, autonome sau neautonome.

Referitor la soluţia de respingere ca nefondată a cererii de anulare a măsurii dispusă la pct. 1.2 din Decizia nr. 21/2014, instanţa de fond a făcut în mod corect aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, întrucât acest text instituie o obligaţie concretă în sarcina beneficiarilor de a efectua cererile de rambursare cu respectarea termenului legal de 3 luni de la data efectuării cheltuielilor.

Reclamantul nu a contestat faptul că s-au rambursat cheltuieli efectuate la solicitări ale beneficiarilor finanţărilor peste termenul maxim de 3 luni prevăzut de lege, fără însă a indica temeiul legal concret care să permită derogări de la această conduită reglementată, astfel că măsura analizată nu poate fi invalidată.

2.1.3. Recursul pârâtei Curtea de Conturi a României.

Criticile pârâtei referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a pct. 4 din Anexa Procedura de implementare a Programului pentru dezvoltarea abilităţilor antreprenoriale în rândul tinerilor şi facilitarea accesului la finanţare în privinţa societăţii F. SRL sunt întemeiate.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, pentru a beneficia de finanţare se impune ca obiectul indicat să reprezinte un echipament tehnologic maşini, utilaje şi instalaţii de lucru necesare desfăşurării activităţii pentru care s-a solicitat finanţarea.

Potrivit pct. 6.1 alin. (2) din Anexa menţionată în precedent se pretinde pentru eligibilitatea cheltuielilor finanţate o verificare a "legăturii strânse a activelor achiziţionate cu activităţile codului CAEN pe care se accesează Programul".

Prin urmare, echipamentul tehnologic, pentru a fi finanţabil, nu trebuie numai să contribuie la desfăşurarea activităţii susceptibile de finanţare, să se afle într-o legătură secundară cu desfăşurarea procesului de producţie indicat de beneficiar, cum se reţine prin hotărârea atacată, ci este necesar, aşa cum s-a apreciat şi în cazul societăţii A. SRL, concluzie preconizată a fi validată de instanţa de control judiciar, ca utilajul să participe în mod direct la desfăşurarea activităţii indicate în cererea de finanţare, ca funcţiile sale să fie valorificate direct în lanţul de producţie menţionat.

Or, societatea în cauză a solicitat finanţare pentru cod CAEN 2370 - "Tăierea, fasonarea şi finisarea pietrei", activitate care include "tăierea, fasonarea şi prelucrarea pietrei pentru a fi utilizată în construcţia de clădiri, de monumente funerare, de drumuri, ca material de acoperire etc. fabricarea mobilierului de piatră", iar motostivuitorul achiziţionat cu sumele finanţate nu se încadrează în categoria unui utilaj care să contribuie la una din cele trei operaţii menţionate la descrierea activităţii finanţate, respectiv tăierea, fasonarea sau finisarea pietrei.

Caracterul necesar al motostivuitorului pentru activitatea societăţii finanţate, pentru a ridica pe standul de tăiere pietrelor în vederea prelucrării acestora conform solicitărilor primite, nu demonstrează decât caracterul adiacent al acestuia în lanţul de producţie, astfel că suma de 45.728 RON reprezentând 75,7% din valoarea de achiziţie a acestui utilaj este o cheltuială neeligibilă sub motiv că nu face obiectul activităţilor pentru care s-a aprobat finanţarea, aşa cum s-a reţinut prin actele administrative contestate.

În consecinţă, instanţa de control judiciar apreciază că Decizia nr. 21 din 20 iulie 2015 şi Încheierea nr. 92 din 21 septembrie 2015 emise de Curtea de Conturi a României, din perspectiva criticilor formulate, sunt legal emise, astfel că hotărârea instanţei de fond care le invalidează în parte este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va admite recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa hotărârea în parte, şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată. Corespunzător, vor fi respinse recursurile Ministerului Energiei şi Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Economiei) împotriva aceleaşi hotărâri, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând în fond cauza, respinge în totalitate acţiunea.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Respinge recursurile formulate de Ministerul Energiei şi Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Economiei) împotriva Sentinţei nr. 1863 din 1 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM