Subsidy recipient wins annulment challenge; debit notice quashed as ancillary and case remanded for merits review

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub număr 22/2/2016, reclamanta societatea A. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor anularea Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, prin care s-a soluţionat Contestaţia/Plângerea prealabilă formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015 privind Cererea de plată nr. x din 10 mai 2008 depusă de reclamantă, având nr. de înregistrare la A.P.I.A. 1221 din 27 martie 2015 şi 11810/2015, şi de asemenea, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015 privind Cererea de plată nr. x din 10 mai 2008 depusă de reclamantă, având nr. de înregistrare la A.P.I.A. 1221 din 27 martie 2015 şi 11810/2015, respectiv a sumelor şi a măsurilor stabilite şi înscrise în acesta şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea prezentei acţiuni.

1.2. Hotărârea primei instanţe prin Sentinţa nr. 4205 din 22 decembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta societatea A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, a anulat Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, cu consecinţa resoluţionării contestaţiei administrative de către aceasta şi a respins în consecinţă, în rest, acţiunea.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au formulat recurs reclamanta societatea A. SRL şi pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor.

1.3.1. Prin recursul său reclamanta a solicitat casarea hotărârii atacate cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare instanţei de fond, pentru a analiza şi criticile de nelegalitate ale procesului de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 27 martie 2015.

În motivarea căii de atac exercitate s-au susţinut următoarele:

În motivarea cererii reclamanta a susţinut că Decizia de soluţionare nr. 235 din 25 iunie 2015 este una care reia cu copy-paste starea de fapt reţinută în procesul-verbal atacat fără să facă vreo analiza asupra criticilor aduse prin plângere şi deci fără a face o analiza privind motivele de nelegalitate a procesul-verbal invocate prin contestaţia la procesul-verbal, invocând şi motive de nelegalitate a procesului-verbal solicitând în mod concret anularea acestuia.

Întregul material probator precum şi poziţiile contrare ale părţilor au vizat ambele acte administrative emise de autoritatea pârâta. Motivul justificat şi în cererea de chemare în judecată a fost tocmai acela că plângerea prealabilă nu a soluţionat criticile aduse prin contestaţie, reclamanta fiind obligată sa supună controlului de legalitate al instanţei şi criticile de temeinicie şi legalitate a procesului-verbal.

Instanţa de fond s-a limitat la a analiza doar Decizia 235 din 25 iunie 2015 emisă de pârâtă prin care s-a soluţionat contestaţia administrativă împotriva procesului-verbal fără a trece la analiza şi a motivelor de legalitate şi temeinicie a procesului-verbal ca act administrativ propriu zis care a produs o vătămare concretă, reclamanta fiind obligată la returnarea unor sume de bani primite ca subvenţie.

Instanţa de fond just că decizia de respingere a plângerii prealabile este contrară dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi anulează decizia de soluţionare a contestaţiei, dar creează o situaţie vădit nelegală în sensul în care sancţiunea nu se exercită decât formal asupra autorităţii pârâte culpabile pe care o obligă să rezoluţioneze plângerea prealabilă. Menţinând efectele procesului-verbal de constatare instanţa de fond menţine sancţiunea dispusă iniţial de organul de control asupra reclamantei cu consecinţa menţinerii pagubei create prin actul administrativ - procesul-verbal de constatare.

Deşi instanţa de fond confirmă temeinicia criticilor reclamantei aceasta înţelege să aplice greşit normele de drept material, apreciind că instanţa nu poate exercita controlul de legalitate şi temeinicie asupra fondului actelor atacate. Mai mult, acesta motivează ca se impune prioritar anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Se apreciază că instanţa de fond, după ce a constatat nelegalitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei trebuia să o înlăture în totalitate şi să treacă la analizarea motivelor de nelegalitate şi netemeinicie a procesului-verbal, conform art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia pronunţată încalcă dispoziţiile C. proc. civ. şi sub aspectul respingerii în rest a acţiunii cu privire la faptul că anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor este neîntemeiată, în aprecierea total nefondată a acesteia că, poate fi reiterată într-o ulterioara acţiune împotriva unei decizii de soluţionare a contestaţiei administrative în condiţiile legii.

Practica judiciara în materia contenciosului administrativ este bazată tocmai pe realizarea echilibrului juridic dintre autoritatea emitentă a actului administrativ şi persoana vătămată cu consecinţa înlăturării actelor formale făcute de autoritate cu scopul de a întări actul administrativ contestat. În cazul dedus judecăţii instanţa de fond nu a sancţionat autoritatea emitentă a actului administrative formal (decizia de soluţionare a contestaţiei) prin neluarea în considerare a acesteia trecând astfel la analiza motivelor de netemeinicie şi nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor, ci sancţionează persoana vătămată care trebuie să aştepte o noua analiza a contestaţiei sale şi în cazul în care rezultatul este acelaşi, să reia întreaga procedură judiciară în faţa instanţei, soluţie care, în opinia reclamantei, încalcă dispoziţiile CEDO privind un proces echitabil.

1.3.2. Prin recursul său pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a solicitat casarea în parte a acestei sentinţe, în ceea ce priveşte anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare, întrucât instanţa de fond a anulat acest act, încălcând prevederile art. 47, alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Instanţa a anulat acest act administrativ întrucât decizia de soluţionare a contestaţiei administrative nu ar fi motivată legal, lipsind cu desăvârşire considerentele pentru care au fost înlăturate criticile formulate sau probele invocate prin contestaţie, apreciindu-se că ar fi încălcate prevederile art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Contrar celor constatate de Curtea de Apel Bucureşti, se învederează că în primele două file ale Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015 de soluţionare a contestaţiei, comisia arată care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestaţiei, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziei luate.

Potrivit prevederilor art. 47 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 "Obiectul contestaţiei administrative îl constituie numai sumele şi măsurile stabilite şi înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanţei bugetare care reprezintă titlu de creanţă", deci comisia de soluţionare a contestaţiilor nu se poate pronunţa şi pe alte aspecte.

Cu privire la această critică privind motivarea în fapt şi în drept, precizăm faptul că în privinţa actului administrativ cu caracter individual, obligaţia motivării decurge din prevederile art. 31 din Constituţie, care consacră dreptul la informaţie, instituind în sarcina autorităţilor publice obligaţia de asigura informarea corectă a cetăţenilor, aceasta fiind de neconceput în lipsa unei motivări adecvate a deciziilor administrative. Totodată, motivarea conferă actului administrativ transparenţă, fiind esenţială şi sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate.

Atât în jurisprudenţa comunitară, cât şi în cea naţională s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, scopul obligaţiei de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administraţiei, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului.

Or, în condiţiile în care Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015 de soluţionare a contestaţiei face trimitere exactă la motivele de fapt şi la actele normative incidente, care conţin prevederi clare şi detaliate cu privire la coordonatele acordării plăţilor în cadrul schemelor de acordare a sprijinului financiar în agricultură, de natură a face posibilă, orientarea conduitei acestuia, se consideră că nu se poate reţine că în cauză nu a fost respectată exigenţa motivării actelor administrative.

Instanţa nu precizează cât ar fi trebuit comisia să detalieze motivele de fapt ca actul administrativ să fie legal, care este prevederea legală încălcată de instituţie la emiterea acestui act, prevedere în care se menţionează "cantitatea" de informaţii care trebuie înscrisă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

2.1. Examinând hotărârea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursurile exercitate de părţile din acest dosar sunt fondate, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Învestită fiind cu cererea de anulare a Deciziei nr. 235 din 25 iunie 2015, emisă de pârâtă, prin care s-a soluţionat contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 martie 2015, şi a procesului-verbal în sine, instanţa de fond, constatând nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei, a anulat-o, cu consecinţa obligării instituţiei pârâte de a reanaliza contestaţia administrativă, respingând însă cererea de anulare a procesului-verbal, menţionând că o asemenea cerere va putea fi reiterată după ce se emite o nouă decizie.

Procedând de o asemenea manieră, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept aplicabile, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentelor fiind întemeiate.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 27 martie 2015 emisă de A.P.I.A. - Centrul judeţean Teleorman este un act administrativ numit, fiind calificat ca atare de legiuitor prin art. 21 alin. (19) din Ordonanţa de urgenţă nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, care constituie, prin obiectul său, un titlu de creanţă în sensul actul normativ anterior menţionat, se poate formula contestaţie în temeiul art. 46 şi 47 din O.U.G. nr. 66/2011 în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, sub sancţiunea decăderii.

Conform art. 51 alin. (2) din acelaşi act normativ deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Învestit cu soluţionarea contestaţiei administrative instituţia publică competentă prin decizie motivată, potrivit art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 privind Codul de procedură fiscală, poate dispune admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei, caz în care se va decide anularea titlului de creanţă atacat şi, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei, sau respingerea acestei căi administrative de atac.

Din cele ce preced rezultă că, obiectul acţiunii în contencios administrativ exercitată în temeiul normelor arătate în precedent îl constituie anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Anularea titlului de creanţă, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, constituie, aşa cum a reţinut just instanţa de fond, un capăt de cerere accesoriu în raport de cel prin care se solicită anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei, atunci când prin decizie este analizată pe fond contestaţia administrativă a persoanei vătămate.

Acest raport de accesorialitate între cele două cereri presupune că soluţia dată cererii accesorii depinde de cea luată de instanţă în privinţa cererii principale. Astfel, şi din acest punct de vedere soluţia instanţei de fond nu concordă cu considerentele acesteia, criticile reclamantei fiind întemeiate din acest punct de vedere, anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei atrage anularea procesului-verbal subsecvent, astfel că menţinerea titlului de creanţă, cu concomitenta îndrumare a reclamantei privind posibilitatea de contestare ulterioară a acestuia, este nelegală.

Însă, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Decizia nr. 235 din 25 iunie 2015 prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă, răspunde exigenţei legale de a fi motivată conform art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Aşa cum a susţinut pârâta prin recurs, instanţa de control judiciar reţine că, în primele două file ale deciziei, comisia arată care sunt motivele de fapt care au dus la respingerea contestaţiei, iar în fila nr. x sunt enumerate actele normative care au stat la baza deciziei luate, considerente suficiente ca instanţa să-şi poată exercita atribuţia de control al legalităţii actelor administrative potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar persoana vizată de efectele sale să cunoască raţiunile pentru care emitentul actului, în îndeplinirea puterii sale discreţionare, a ales soluţia criticată de cel vătămat, elemente a căror constatare nu susţin concluzia instanţei de fond referitoare la nemotivarea acestui act administrativ.

Prin urmare, motivul de nelegalitate reţinut de instanţa de fond nu subzistă, fiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar neanalizarea celorlalte motive de anulare invocate de reclamantă echivalează cu necercetarea fondului, astfel că pentru respectarea dublului grad de jurisdicţie de care trebuie să beneficieze părţile împrocesuate, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta societatea A. SRL şi pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, va casa integral sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de SC A. SRL şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor împotriva Sentinţei nr. 4205 din 22 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM