Local official's conflict of interest challenge to integrity agency's evaluation report affirmed on appeal

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău la data de 21 iunie 2016, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016 prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat nerespectarea de către acesta a regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv încălcarea dispoziţiilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 46 alin. (1) şi art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 şi art. 2 alin. (1) şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 101 din 4 octombrie 2016 Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în modalitatea încheierii actului juridic, încheierea contractului de închiriere cu tatăl său se înscrie în ipoteza prohibită de dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003. Folosul material constă în aceea că prin contract i s-a atribuit în exclusivitate suprafaţa de 5 ha teren fără a se respecta dispoziţiile Legii nr. 214/2011 şi art. 123 din Legea nr. 215/2001, teren cu privire la care nu s-a făcut dovada că tatăl reclamantului ar fi fost eligibil din punctul de vedere al legii şi nici că aprobarea cererii acestuia ar fi urmat un proces obiectiv de apreciere în raport de alte cereri care au fost formulate, aspect care a fost sesizat şi pârâtei la 10 noiembrie 2014, aşa cum s-a reţinut. S-a mai arătat că, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, iar potrivit art. 75 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru categoriile de persoane enumerate la lit. a) - f), iar potrivit art. 77 consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

Este adevărat că prin Hotărârea nr. 11/2013 s-a stabilit un cadru general al gestionării şi administrării păşunilor proprietatea comunei Dochia, ceea ce în principiu ar exclude existenţa interesului personal. Cu toate acestea, chiar dacă iniţiatorul proiectului de hotărâre este primarul, analiza necesităţii unei astfel de hotărâri a fost efectuată de reclamant, deşi la data întocmirii acestei analize nu îi erau stabilite prin hotărârea consiliului local atribuţii sub acest aspect, iar după adoptarea hotărârii a încheiat contractul de închiriere cu tatăl său, gradul de rudenie fiind cel la care se referă legea, astfel că şi sub acest aspect reclamantul a încălcat dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, următoarele:

- a respectat cu stricteţe dispoziţiile legale în momentul când a fost votată hotărârea Consiliului Local Dochia nr. 11/2013, nu s-a gândit nici un moment că tatăl său, A., va dori să încheie un contract de păşunat, nu au discutat niciodată despre acest aspect.

- din procesul-verbal al şedinţei din 23 martie 2013, rezultă cât se poate de clar faptul că hotărârea despre care se face vorbire a fost votată în unanimitate, condiţii în care votul său nu produce nici un fel de efecte juridice, deoarece, chiar dacă nu ar fi votat, rezultatul ar fi fost acelaşi şi anume hotărârea consiliului local ar fi fost adoptată.

- întreg probatoriul Agenţiei Naţionale de Integritate, se bazează pe sintagma "este greu de crezut", însă această sintagmă nu este o probă. Agenţia Naţională de Integritate avea obligaţie să probeze, să dovedească veridicitatea afirmaţiilor din raportul de evaluare. Intimata nu probează, în nici un fel veridicitatea afirmaţiilor, dimpotrivă se bazează doar pe aprecieri subiective, lipsite de un fundament real.

- pârâta a realizat o interpretare eminamente literală a dispoziţiilor Legii nr. 161/2003, fără a lua în considerare şi scopul instituirii incompatibilităţilor prevăzute de lege. A interpreta o lege înseamnă a-i determina sensul formulei juridice alese de legiuitor. Uneori legea poate crea neclarităţi şi da naştere la interpretări diferite, situaţie faţă de care se ridică întrebarea legitimă care anume a fost intenţia legiuitorului. Legea se spune că are un "spirit" şi o "literă". Spiritul legii este tocmai intenţia legiuitorului, scopul pe care acesta 1-a urmărit editând norma juridică, iar litera legii este forma în care legiuitorul a înţeles să-şi exprime intenţia şi scopul avut în vedere. Întrucât nu de puţine ori litera legii nu este suficient de clară, se cercetează spiritul ei.

- în speţă, nu ne aflăm într-o situaţie gravă, care să fie generatoare de un conflict de interese, întrucât încheierea contractului de închiriere păşune a fost un act formal. Este eronată afirmaţia pârâtei conform căreia din interpretarea textului de lege reiese că starea de conflict de interese este atrasă în mod imediat ca urmare a simplei semnări a contractului de închiriere păşune, independent de îndeplinirea altor condiţii sau de existenţa altor elemente circumstanţiale. Scopul legii nr. 161/2003 este acela de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină corupţia, astfel încât funcţia de administrator al unei societăţi comerciale să nu constituie un factor generator de corupţie în cazul persoanelor care exercită funcţia de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului formulat de recurentul-reclamant A. ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a Sentinţei civile nr. 101 din data de 4 octombrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, în Dosarul nr. x/2016.

Se susţine că recurentul avea obligaţia de a exercita funcţia publică de consilier local cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, obligaţie pe care nu a respectat-o. Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici, aleşii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor sau asociaţilor lor un anumit avantaj. Aceste situaţii includ şi împrejurările în care existenţa unor obligaţii ale funcţionarilor, aleşilor locali sau demnitarilor faţă de orice terţ ar putea afecta imparţialitatea deciziilor lor. Aşadar, importanţa lor este dată de faptul că simpla lor existenţă prezintă un potenţial pericol de corupţie.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurentul-reclamant A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x din 27 mai 2016 prin care pârâta a constatat nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese, respectiv încălcarea dispoziţiilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 46 alin. (1) şi art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 şi art. 2 alin. (1) şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Prima instanţă, pentru considerentele arătate pe scurt la punctul 2, a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Reclamantul a declarat recurs criticând hotărârea primei instanţe pentru nelegalitate, solicitând casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat, criticile sale putând fi încadrate în motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x din 27 mai 2016 Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că recurentul A., viceprimarul comunei Dochia, judeţul Neamţ, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât: în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 11 din 15 martie 2013 privind organizarea păşunatului pe raza administrativ-teritorială a comunei Dochia în anul 2013, în baza căreia a fost încheiat Contractul de închiriere păşune nr. 1301 din 20 martie 2013 între comuna Dochia, în calitate de proprietar, şi A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale) şi în calitate de viceprimar al comunei Dochia, a semnat Contractul de închiriere păşune nr. 1301 din 20 martie 2013 încheiat între comuna Dochia, în calitate de proprietar, şi A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale).

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

În temeiul art. 71 din acelaşi act normativ:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Este de necontestat faptul că la momentul intervenirii pretinsului conflict de interese recurentul-reclamant îndeplinea funcţia de viceprimar al comunei Dochia, judeţul Neamţ.

Înainte de a analiza dispoziţiile legale care reglementează conflictul de interese de natură administrativă raportate la situaţia de fapt dedusă judecăţii, se impune a stabili statutul legal al viceprimarului ca ales local.

Potrivit dispoziţiilor art. 57 alin. (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie din rândul membrilor acestuia. Sintagma "membrilor acestuia" se referă la consilierii locali, membrii ai consiliului local.

Alineatul 7 al aceluiaşi articol arată că pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Or, în aceste condiţii viceprimarul este ţinut să respecte atât interdicţiile legale prevăzute în cazul consilierilor locali cât şi interdicţiile legale date de funcţia de viceprimar.

Această situaţie specială a viceprimarului rezultă şi din analiza atribuţiilor sale, pe de o parte viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile (art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001) iar, pe de altă parte, având statutul unui consilier local, viceprimarul îşi exercită această funcţie în cadrul şedinţelor consiliului local atunci când nu reprezintă primarul într-o astfel de şedinţă.

Conform art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;

f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte."

Art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 ne arată că aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat.

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale, prevăd că:

"nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, în art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali se arată:

"(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

Potrivit dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarii, viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

În cauza de faţă, se constată că recurentul-reclamant, în calitate de consilier local şi viceprimar al comunei Dochia a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 11 din 15 martie 2013 privind organizarea păşunatului pe raza administrativ-teritorială a comunei Dochia în anul 2013, în baza căreia a fost încheiat Contractul de închiriere păşune nr. 1301 din 20 martie 2013 între comuna Dochia, în calitate de proprietar, şi A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână (delegat al crescătorilor de animale). De asemenea, a semnat Contractul de închiriere păşune nr. 1301 din 20 martie 2013 încheiat între comuna Dochia, în calitate de proprietar, şi A. (tatăl său), în calitate de crescător de animale/organizator de stână.

Or, în lumina principiului transparenţei decizionale şi a dispoziţiilor art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul-reclamant "să anunţe" interesul personal la începutul dezbaterilor, precum şi faptul că din această cauză nu va vota. Dispoziţia legală nu condiţionează abţinerea de la discutarea problemei supuse votului, în funcţie de împrejurările ulterioare vizând rezultatul votului.

Această situaţie de fapt este recunoscută de recurentul-reclamant, însă acesta susţine că nu a avut un interes personal patrimonial în sensul legii.

Înalta Curte nu poate reţine această susţinere întrucât, în cazul interesului personal de ordin administrativ, nu se pune în discuţie existenţa unui beneficiu, a unui folos, ci sancţiunea intervine chiar pentru simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii. În acelaşi sens s-a pronunţat Înalta Curte şi prin Decizia nr. 5764 din 14 iunie 2013. Cu privire la conflictul de interese de natură penală, se constată că legiuitorul a reglementat distinct regimul juridic al conflictului de interese de natură penală de cel al conflictului de interese administrativ, instituind pentru fiecare dintre acestea un regim sancţionator diferit.

În aceste condiţii, este evident că soluţia dispusă în dosarul nr. x/2016 nu produce niciun efect juridic în ceea ce priveşte soluţionarea conflictului de interese de natură administrativă de către instanţa de contencios administrativ.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 101 din 4 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 101 din 4 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 aprilie 2019.

Procesat de GGC - LM