Restitution of public funds paid under an illegal administrative act: retroactive effect of illegality on the legal basis of the payment

Deliberând asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20 noiembrie 2015 pe rolul Tribunalului Constanţa, secţia I civilă, sub nr. x/2015, reclamanţii Judeţul Constanţa prin preşedinte, Consiliul Judeţean Constanţa şi Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa au solicitat, în contradictoriu cu pârâta A., obligarea acesteia la restituirea sumei de 500.000 de RON plătite de reclamanţi în temeiul HCJ Constanţa nr. 54/12.03.2013, cu cheltuieli de judecată.

În motivare, reclamanţii au arătat că, în urma controlului de audit financiar efectuat de auditori externi din cadrul Camerei de Conturi a Judeţului Constanţa, în perioada 05.05.2014 - 27.06.2014, asupra contului anual de execuţie la UAT Judeţul Constanţa, pentru anul 2013, s-a constatat efectuarea de plăţi nelegale la categoria de operaţiuni Transferuri către unităţi ale administraţiei publice din cadrul cap. 67.02 alin. (51).01.01 - Transferuri curente/Transferuri către instituţii publice, în sensul că în anul 2013 din bugetul Consiliului Judeţean Constanţa au fost finanţate cheltuieli cu activităţile sportive, în sumă de 10.452.685 RON.

Prin Sentinţa nr. 1533 din 10 iunie 2016 Tribunalul Constanţa a admis excepţia de nelegalitate a HCJ Constanţa nr. 54/12.03.2013; a admis acţiunea; a obligat pârâta să restituie reclamanţilor suma de 500.000 RON, plătită în temeiul HCJ Constanţa nr. 54/12.03.2013; a obligat pârâta la plata de dobânzi şi majorări de întârziere aplicabile la suma de 500.000 RON, calculate pentru perioada de când s-a efectuat plata şi până la data restituirii acesteia; a obligat pârâta la plata, către reclamanţi, a sumei de 1.500 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Prin Decizia nr. 2/C din 15 ianuarie 2018 Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, a respins, ca nefondat, apelul pârâtei A. împotriva sentinţei.

Împotriva acestei decizii a declarat recurs pârâta, comunicat intimaţilor reclamanţi, conform rezoluţiei din 03.04.2018, cu menţiunea de a depune întâmpinare în termen de 30 de zile, dispunându-se totodată, întocmirea raportului prevăzut de art. 493 C. proc. civ., după efectuarea formalităţilor de comunicare menţionate în art. XV din Legea nr. 2/2013.

Intimaţii-reclamanţi au formulat întâmpinare, prin care au arătat că hotărârea recurată este temeinică şi legală, reţinând în mod corect toate circumstanţele de drept şi de fapt ale cauzei.

Prin încheierea de şedinţă din 17.10.2018 a fost suspendată judecata recursului în temeiul dispoziţiilor art. 520 alin. (4) C. proc. civ., până la soluţionarea dosarului nr. x/2018 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în vederea tranşării chestiunii admisibilităţii căii de atac.

Dosarul nr. x/2018 a fost soluţionat prin Decizia nr. 2/14.01.2019, astfel încât prin rezoluţia din 17.01.2019 s-a dispus repunerea pe rol a cauzei şi întocmirea unei completări la raportul de admisibilitate, cu analiza celorlalte condiţii prevăzute de art. 493 alin. (3) C. proc. civ.

S-a constatat că recursul este admisibil, criticile sunt încadrabile în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ., prin încheierea din 3 aprilie 2019 dispunându-se admiterea în principiu a recursului şi dezbaterea în şedinţă publică a acestuia.

Potrivit memoriului de recurs al pârâtei, s-a susţinut caracterul nelegal al soluţiei cu referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele argumente:

- Hotărârea este rezultatul unei eronate interpretări a dispoziţiilor legale aplicabile, instanţa de apel reţinând că odată cu admiterea excepţiei de nelegalitate a HCJ Constanţa nr. 54/12.03.2013, s-ar confirma caracterul nedatorat al plăţii efectuate în baza unui act administrativ individual.

Contrar celor reţinute în considerentele deciziei din apel, pentru analiza temeiniciei pretenţiilor reclamanţilor trebuie avut în vedere, sub un prim aspect, contextul în care a fost adoptată HCJ nr. 54/12.03.2013.

Astfel, hotărârea menţionată a avut la bază punctele de vedere ale tuturor compartimentelor de specialitate ale autorităţii publice locale şi a primit avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

Astfel fiind, soluţia de admitere a pretenţiilor deduse judecăţii echivalează cu sancţionarea pârâtei pentru punerea în executare a unui act administrativ la adoptarea căruia nu a avut calitatea de parte nici posibilitatea de a-l contesta.

De aceea, pârâta nu poate fi sancţionată, prin obligarea la restituirea sumei de 500.000 RON, pentru conduita manifestată de către autoritatea publică cu ocazia adoptării hotărârii.

De altfel, potrivit art. 163 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, entitatea audiată are posibilitatea de a adopta o serie de măsuri în vederea recuperării prejudiciului - printre care răspunderea civilă a funcţionarului care a contribuit la producerea prejudiciului - aşa încât este nelegal şi abuziv demersul reclamanţilor de a opta pentru recuperarea prejudiciului de la pârâtă.

S-a arătat că această critică a pârâtei este susţinută, o dată în plus, de împrejurarea că recurenta nu a participat la adoptarea HCJ şi nici la controlul efectuat de Curtea de Conturi şi că entitatea audiată trebuie să acorde prioritate măsurilor de recuperare a prejudiciului prin prisma răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie. Altminteri, recuperarea prejudiciului de la pârâtă ar avea consecinţe negative inclusiv în ce priveşte eventuala antrenare a răspunderii civile sau penale împotriva persoanelor care sunt răspunzătoare, în mod direct, de producerea prejudiciului.

Analizând criticile formulate, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestora, potrivit următoarelor considerente:

- Susţinând nelegalitatea deciziei din apel, recurenta-pârâtă pretinde că admiterea excepţiei de nelegalitate a HCJ n-ar fi suficientă pentru a confirma caracterul nedatorat al plăţii efectuate în baza acesteia deoarece, pe de o parte, trebuie avute în vedere circumstanţele în care a fost adoptată respectiva hotărâre (având exprimate punctele de vedere ale tuturor compartimentelor de specialitate, inclusiv avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-teritoriale) şi pe de altă parte, că alta ar fi trebuit să fie modalitatea prioritară de recuperare a sumelor, prin sancţionarea funcţionarului responsabil direct de cauzarea prejudiciului.

Aceste argumente nu susţin nelegalitatea soluţiei şi nu combat argumentele instanţei de apel în legătură cu identificarea, în persoana pârâtei, a unei cauze de restituire a prestaţiei primite, raportat la dispoziţiile art. 1635 alin. (1) C. civ., art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi la faptul că Hotărârii nr. 54/12.03.2013 i s-a constatat caracterul nelegal.

Astfel, pârâta nu a contestat, pe calea apelului declarat, soluţia dată de prima instanţă asupra excepţiei de nelegalitate a HCJ nr. 54/2013, potrivit căreia ceea ce s-a nesocotit, atrăgând lipsa de efecte a actului administrativ, au fost condiţiile prevăzute de Legea nr. 350/2005, referitoare la regimul finanţărilor nerambursabile din fondurile publice alocate activităţilor nonprofit de interes general, inclusiv cu caracter sportiv.

S-a reţinut că nu a existat o transparenţă în finanţare şi nici o cofinanţare din partea beneficiarului, nu a existat o selecţie publică de proiecte, o alocare prealabilă în bugetul anual al autorităţii finanţatoare, n-a existat un program anual pentru astfel de finanţări şi nici un raport cu privire la contractele încheiate.

Or, exercitând apelul, pârâta nu a contestat neîndeplinirea acestor cerinţe legale de natură a afecta actul în baza căruia se făcuse finanţarea, ci doar a arătat că autoritatea publică locală avea dreptul, potrivit autonomiei sale, să aibă iniţiative în toate domeniile (inclusiv cel sportiv) şi să susţină, prin alocaţii, competiţiile sportive iar pârâta, la rândul său, avea dreptul să primească în bugetul său venituri de la organele administraţiei publice locale.

Mai mult, pârâta consideră o dată în plus, că dreptul de a primi finanţarea s-a născut în baza HCJ nr. 54/2013 şi că aceasta este de natură să înlăture aplicabilitatea dispoziţiilor art. 1635 C. civ.

În acest context, instanţa de apel avea de analizat consecinţele juridice ale constatării nelegalităţii unui act administrativ cu caracter individual asupra prestaţiilor efectuate în baza respectivului act.

Pornind de la regimul juridic al admiterii excepţiei de nelegalitate, asimilabil cu cel al constatării nulităţii unui act juridic (lipsirea de efecte juridice cu caracter retroactiv, ex tunc), instanţa a reţinut în mod corect lipsa de cauză juridică (de temei) a prestaţiei şi astfel, obligaţia de restituire în sarcina pârâtei, beneficiarul acesteia.

În acest sens sunt dispoziţiile art. 1635 alin. (1) C. civ., potrivit cărora "restituirea prestaţiilor are loc ori de câte ori cineva este ţinut, în virtutea legii, să înapoieze bunurile primite fără drept ori din eroare sau în temeiul unui act juridic desfiinţat ulterior cu efect retroactiv.

Reiterarea în recurs a faptului că organul administraţiei publice locale avea competenţa să emită hotărâre prin care să finanţeze domeniul sportiv şi totodată, existenţa avizelor formale ale diferitelor compartimente de specialitate la momentul emiterii actului, demonstrează încă o dată că pârâta (la fel ca în apel) nu deduce judecăţii critici care să combată aspectele de nelegalitate care au condus la admiterea excepţiei.

Ceea ce s-a reproşat actului administrativ, ducând la concluzia nelegalităţii acestuia, aşa cum s-a arătat anterior, a fost nerespectarea procedurii de transparenţă în finanţare prevăzute de Legea nr. 350/2005, iar nu lipsa capacităţii vreuneia dintre părţi de a face finanţări iar a celeilalte de a le primi, nici inexistenţa condiţiilor formale (referitoare la avize ale diferitelor compartimente de specialitate).

Astfel fiind, coroborarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la consecinţele admiterii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ (act care reprezentase temei al plăţii) cu cele ale art. 1635 alin. (1) C. civ., nu puteau conduce decât la concluzia lipsei de cauză a prestaţiei efectuate în baza actului nelegal şi deci, a subzistenţei obligaţiei de restituire.

- Împrejurarea că pârâta datorează restituirea sumei primite în condiţiile menţionate anterior nu reprezintă, cum sugerează aceasta, o sancţionare pe teren delictual, căci plata nedatorată - fundament al obligaţiei ce îi incumbă - este fapt licit, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 1341 şi urm. C. civ., iar nu un fapt ilicit.

În acelaşi timp însă, orice plată presupune o datorie (conform art. 1470 C. civ.) iar dacă datoria pentru stingerea căreia se face plata nu există, cel care a plătit în asemenea condiţii (fără a datora) are drept la restituire.

Aceasta înseamnă că din faptul plăţii nedatorate se naşte un raport obligaţional pe temeiul căruia cel care a plătit dobândeşte un drept de creanţă, adică dreptul de a cere restituirea prestaţiei executate fără a fi datorată.

Nici aspectul invocat - al existenţei şi a altor modalităţi de recuperare a sumelor, respectiv, prin îndreptarea demersului, în mod prioritar, împotriva funcţionarului nediligent - nu este unul care să demonstreze nelegalitatea soluţiei.

Ceea ce a avut instanţa de analizat, raportat la cadrul procesual fixat prin cererea de chemare în judecată, a fost dacă subzistă elementele plăţii nedatorate, iar nu posibilitatea pentru creditor de a valorifica alte căi pentru recuperarea creanţei (facultate care este oricum la aprecierea sa iar nu a debitorului).

Pentru toate considerentele arătate, criticile deduse judecăţii au fost găsite nefondate, recursul urmând să fie respins în consecinţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta A. împotriva Deciziei nr. 2 C din 15 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 29 mai 2019.

Procesat de GGC - GV