Prematurity of claim for Natura 2000 forest compensation due to missing domestic implementing legislation despite European Commission state aid approval

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, R.N.P. Romsilva, obligarea acestora la recunoaşterea dreptului său de a-i fi acordate despăgubiri pentru perioada anilor 2011-2014, reprezentând compensaţii din partea Statului Român pentru pădurea în suprafaţă de 79,80 hectare situată pe raza comunei Cireşu, judeţul Mehedinţi, pe care nu o poate exploata întrucât este situată într-o arie protejată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 58 din data de 5 februarie 2015 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins (ca inadmisibilă) acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, R.N.P. Romsilva.

Pentru a dispune astfel, instanţa de fond a reţinut calificarea juridică dată de reclamantă cererii de chemare în judecată drept o cerere formulată exclusiv pentru a constata existenţa dreptului la despăgubiri, printr-un astfel de demers reclamanta tinzând la obligarea autorităţii publice de a-şi conforma conduita în vederea respectării dreptului sau interesului legitim particular.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, recurenta a arătat că în mod eronat instanţa de fond a reţinut inadmisibilitatea acţiunii, deşi raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. o) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 1349 C. civ., aceasta este una prevăzută de lege - art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008;

Sentinţa pronunţată ignoră regimul de ordin constituţional al dreptului de proprietate şi protecţia ce trebuie acordată acestuia. Datorită neadoptării normelor metodologice de aplicare a legii de către Guvern, dreptul său rămâne unul iluzoriu, întrucât din culpa pârâtului nu poate dispune de toate elementele dreptului său de proprietate şi este pusă în imposibilitate de a beneficia de compensaţii pentru lipsa atributului fructus al proprietăţii sale forestiere.

De asemenea, este lipsită de fundament constatarea instanţei de fond în sensul că obiectului procesului nu corespunde cu cel al plângerii prealabile, câtă vreme ceea ce s-a cerut prioritar, inclusiv prin plângerea prealabilă, este recunoaşterea dreptului la despăgubiri, fiind nelegală şi ignorarea temeiului delictual invocat în cererea de chemare în judecată - art. 1349 C. civ.

A mai apreciat recurenta că limitele învestirii instanţei au fost clare şi neechivoce, iar pricina trebuia să fie soluţionată în cadrul acestor limite, tocmai pentru a fi respectat principiul disponibilităţii.

4. Apărările formulate de autorităţile intimate

Intimaţii-pârâţi Statul Român - prin Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României au depus fiecare întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

5. Procedura derulată în recurs

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 9 februarie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din acelaşi cod, completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică.

Prin notele de şedinţă depuse la data de 06.03.2017, recurenta-reclamantă a invocat dispoziţiile deciziei Î.C.C.J. - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 36/23.11.2015, dar şi ale deciziei Comisiei Europene C.8679/2016 .

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele ce urmează:

Reclamanta a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ refuzul nejustificat al autorităţilor publice intimate privind avizarea şi acordarea despăgubirilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafaţa de pădure de 79,80 hectare situată pe raza comunei Cireşu, judeţul Mehedinţi, în zona de conservare totală, aferente anilor 2011-2014.

Deşi maniera de redactare a cererii de chemare în judecată şi a memoriilor adresate autorităţilor pârâte poate părea deficitară sau ambiguă, scopul demersului judiciar este însă evident şi este reprezentat de obţinerea compensaţiilor prevăzute de Legea nr. 46/2008.

Instanţa de fond a interpretat greşit aspectele de fapt şi de drept prezentate de reclamantă, rezultatul fiind calificarea eronată a cererii de chemare în judecată drept una formulată exclusiv pentru constatarea existenţei dreptului la despăgubiri.

În acest context, Înalta Curte reţine nelegalitatea soluţiei de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta A.

Analizând fondul cererii reclamantei şi incidenţa Normelor Metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, instanţa de control judiciar reţine că prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.

Prin Adresa nr. x dosar de fond s-a comunicat reclamantei neadoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea schemei de ajutor pentru acordarea de compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi imposibilitatea acordării compensaţiilor solicitate.

Se observă astfel că plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice, acesta fiind motivul refuzului de plată a compensaţiilor.

Potrivit considerentelor Deciziei nr. 36/2015 sus-menţionate, măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009, nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009, iar acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Conform prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (1) (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

În speţă, pentru perioada de referinţă analizată, sunt relevante dispoziţiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

Totodată, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

De asemenea, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

În temeiul acestor dispoziţii legale, a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000 şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Prin pct. 5 al deciziei, se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din aceeaşi decizie, se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Aşa fiind, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

Procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Pe cale de consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii reclamantei având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În contextul inexistenţei unei baze legale pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de guvern cu obiectul de reglementare sus-menţionat, acţiunea reclamantei vizând obţinerea compensaţiilor aferente anilor 2011-2014 apare ca fiind prematură şi va fi respinsă ca atare.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge ca prematură acţiunea reclamantei A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 58 din 5 februarie 2015 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei A. ca prematură.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 mai 2017.