Scope of judicial review in administrative annulment: admissibility of new illegality grounds not raised in the preliminary complaint

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Alba, secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă sub nr. x/24.06.2014, reclamantul A. în calitate acţionar al S.C. B. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară (A.S.F.), pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună:

(i) anularea Deciziei A.S.F. nr. A/444/29.05.2014, prin care a fost respinsă plângerea prealabilă împotriva Deciziei A.S.F. nr. A/282/11.04.2014;

(ii) anularea Deciziei A.S.F. nr. A/282/11.04.2014, prin care s-a dispus aplicarea amenzii în valoare de 51.000 RON, potrivit prevederilor art. 203 şi art. 2732 alin. (1) pct. I lit. c din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, cu modificările şi completările ulterioare.

La data de 31.10.2014, reclamantul a formulat completare la cererea de chemare în judecată, prin care a solicitat, în subsidiar, să se constate că amenda în valoare de 51.000 RON este vădit excesivă, raportat la circumstanţele cauzei, şi să se dispună înlocuirea acesteia cu avertisment.

2. Hotărârile pronunţate în cauză

Prin sentinţa nr. 15655/CAF/2014 din 31 octombrie 2014 pronunţată de Tribunalul Alba - secţia de contencios administrativ, fiscal şi de insolvenţă s-a dispus admiterea excepţiei de necompetenţă materială a instanţei şi declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

La această instanţă, cauza a fost înregistrată la data de 21.11.2014, sub nr. x/2014.

Prin sentinţa civilă nr. 595/5 martie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, astfel cum a fost completată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 595/5 martie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea acestui motiv de casare, recurentul s-a prevalat de următoarele argumente:

Hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor legale, întrucât au fost înlăturate, ca inadmisibile, toate motivele de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, justificat în considerente că aceste "noi motive" sunt invocate prima dată în faţa instanţei.

Raportat la prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care stabilesc ca obligativitate o procedură prealabilă (art. 7), respectiv formularea plângerii prealabile, coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. j care definesc plângerea prealabilă, cât şi la faptul că reclamantul a făcut dovada îndeplinirii acestei proceduri, se impune a se constata că s-a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a acestor prevederi legale.

Normele legale în vigoare nu stabilesc limitarea motivelor cererii de chemare în judecată la motivele plângerii prealabile.

Mai mult, prevederile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. stabilesc că "judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc".

În măsura în care nu există un text legal care să impună o formă/dezvoltarea plângerii prealabile, cu motive de fapt şi motive de drept, fiind suficientă solicitarea reclamantului în sensul revocării/modificării actului administrativ, ori un text legal de limitare a motivelor cererii de chemare în judecată la motivele plângerii prealabile, ţinând seama şi de obligaţia judecătorului de a stabili, pe de o parte, adevărul, iar, pe de altă parte, legalitatea, se impune a se constata că înlăturarea ca inadmisibile a motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată a dus la pronunţarea unei hotărâri prin aplicarea greşită a prevederilor legale.

Recurentul a subliniat că motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată şi pe care prima instanţă le-a înlăturat se referă la "circumstanţele personale şi reale ale săvârşirii faptei" din plângerea prealabilă.

Aceste motive de nelegalitate au fost reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, având în vedere că prima instanţă a soluţionat procesul fără a cerceta fondul cauzei din prisma motivelor invocate în cererea de chemare în judecată.

În subsidiar, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea procesului în fond de către instanţa de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală, invocând, în esenţă, următoarele apărări:

Criticile recurentului nu pot fi reţinute, întrucât instanţa de fond precizează, la paragraful 6 şi 7 din sentinţa recurată, că acestea sunt "noi motive" ce nu pot fi analizate în cauză, întrucât au fost invocate pentru prima dată în faţa instanţei de judecată, fără a fi învederate prin plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente.

Contrar criticilor recurentului, instanţa de fond a apreciat inadmisibilă invocarea, prin cererea completatoare, a altor aspecte, în afara celor aduse la cunoştinţa autorităţii emitente în cuprinsul plângerii prealabile.

Prin urmare, instanţa a înlăturat doar argumentele invocate de reclamant prin cererea completatoare, şi nu toate motivele de nelegalitate invocate în cererea de chemare în judecată, cum lasă recurentul să se înţeleagă.

Instanţa de fond a procedat temeinic şi legal atunci când a înlăturat motivele de nelegalitate invocate de reclamant prin cererea completatoare, întrucât aceste argumente noi nu făcuseră obiectul plângerii prealabile, astfel că instanţa de fond nu putea aprecia potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (1) şi art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Pentru a dispune respingerea acţiunii, astfel cum a fost completată, prima instanţă şi-a limitat analiza la motivele invocate de reclamant prin plângerea prealabilă, apreciind că este inadmisibilă invocarea prin cererea de chemare în judecată a altor aspecte, în afara celor aduse la cunoştinţa autorităţii emitente.

Mai mult, instanţa a reţinut că inadmisibilitatea invocării unor noi motive prin prezenta acţiune rezultă cu evidenţă şi din împrejurarea că Decizia nr. 606/14.11.2013, prin care a fost constatată încălcarea dispoziţiilor art. 203 din Legea nr. 297/2004, nu a fost contestată de reclamant. Or, prin Decizia nr. 282/11.04.2014 s-a prevăzut că se impune aplicarea unei noi sancţiuni contravenţionale, întrucât reclamantul nu a respectat prevederile Deciziei nr. 606/14.11.2013.

În acest context, prima instanţă a apreciat că toate aspectele de nelegalitate invocate pentru prima dată prin prezenta acţiune trebuiau să fie învederate în cadrul contestaţiei administrative şi, eventual, judiciare împotriva Deciziei nr. 606/14.11.2013 (însă reclamantul nu a contestat această decizie) şi, în mod obligatoriu, prin plângerea prealabilă formulată împotriva Deciziei nr. 282/11.04.2014.

Prin urmare, problema esenţială care se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă neinvocarea unui motiv de nelegalitate în procedura administrativă poate atrage sancţiunea inadmisibilităţii acestui motiv de nelegalitate în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ.

Teza avansată de prima instanţă nu va fi însuşită de instanţa de control judiciar, deoarece nu există nicio normă juridică imperativă care să limiteze motivele de nelegalitate ce se pot aduce în atenţia instanţei de contencios administrativ la acele motive care au fost invocate şi cu ocazia plângerii prealabile, în condiţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Strict formal, nici dispoziţiile Legii nr. 554/2004, şi nici cele ale Legii nr. 297/2004 privind piaţa de capital, care constituie reglementarea specială în materie, nu interzic părţilor să formuleze în faţa instanţei de contencios administrativ anumite motive de nelegalitate, distincte de cele invocate în plângerea prealabilă.

Suplimentar, se observă că nu există niciun text legal care să impună anumite condiţii cu privire la forma şi conţinutul plângerii prealabile, cum este, spre exemplu, art. 206 din O.U.G. nr. 92/203 privind Codul de procedură fiscală, referitor la forma şi conţinutul contestaţiei formulate împotriva actelor administrative fiscale.

Pe de altă parte, potrivit art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, obiectul acţiunii în contencios administrativ îl constituie actul administrativ, tipic sau asimilat, iar nu răspunsul autorităţii administrative la plângerea prealabilă.

În realitate, atunci când se adresează instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată contestă fondul, adică problemele de fapt şi de drept care fac obiectul litigiului şi arareori invocă vicii proprii procedurii administrative de soluţionare a plângerii prealabile.

Prin urmare, în considerarea dreptului la un proces echitabil, dar şi a principiului aflării adevărului în procesul civil, în faţa instanţei pot şi trebuie să fie valorificate toate apărările necesare, indiferent dacă ele au mai fost invocate în procedura administrativă.

Referitor la pretinsa inadmisibilitate generată de faptul că Decizia nr. 606/14.11.2013, prin care a fost constatată încălcarea art. 203 din Legea nr. 297/2004, nu a fost contestată de reclamant, în opinia instanţei de control judiciar, această împrejurare nu constituie un fine de neprimire, care să împiedice examinarea pe fond a pretenţiilor supuse judecăţii pe calea prezentei acţiuni.

Atât timp cât demersul judiciar iniţiat de reclamant respectă condiţiile de admisibilitate prevăzute de lege, instanţa de contencios administrativ este îndreptăţită, în exercitarea controlului de legalitate asupra Deciziei nr. 282/11.04.2014, să facă propriile evaluări şi să statueze asupra tuturor aspectelor supuse judecăţii.

Ţinând seama şi de faptul că în domeniul contenciosului administrativ, actul administrativ contestat antrenează efecte ireversibile asupra activităţii personale şi/sau profesionale ale destinatarilor, refuzul instanţei de a proceda la o examinare pe fond a litigiului, atunci când cerinţele de admisibilitate sunt îndeplinite, este de natură să afecteze în însăşi substanţa sa dreptul de acces la instanţă, parte componentă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În concluzie, motivele de nelegalitate expuse în acţiunea în anularea actului administrativ nu pot fi limitate la cele prezentate în plângerea prealabilă, astfel că sunt întemeiate criticile formulate sub acest aspect de recurentul-reclamant.

Toate considerentele prezentate evidenţiază o cercetare incompletă a fondului cauzei de către prima instanţă, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (2), art. 497 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamant, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării cauzei, se va proceda la examinarea efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate, cu luarea în considerare şi a celorlalte critici formulate în recurs, a căror examinare nu a fost realizată în această etapă procesuală tocmai pentru a se asigura o judecată unitară a cauzei de către prima instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. - acţionar al SC B. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 595 din 5 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 mai 2018.