Recovery of EU rural aid for artificial conditions: CJUE dual-element test and authority error precluding reimbursement

Asupra recursului de faţă;

Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 24.11.2014 sub nr. xCA/2014, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:

(i) anularea titlului de creanţă constând în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat în data de 06.06.2014 privind proiectul "Modernizare fermă de pui de carne la A. S.R.L." şi, în consecinţă, anularea obligaţiei de restituire a ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 3.394.367,58 RON;

(ii) anularea Deciziei nr. 26548 din 31.07.2014 de soluţionare a contestaţiei formulată de A. S.R.L. şi înregistrată la A.F.I.R. sub nr. x/2014, decizie comunicată la data de 07.08.2014;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de acest proces.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 59/CA/2015-PI din 1 aprilie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 59/CA/2015-PI din 1 aprilie 2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta A. S.R.L., invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Criticile aduse hotărârii atacate vizează aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute la art. 4 alin. (8) şi art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală.

În ceea ce priveşte modul de interpretare şi aplicare a normei de drept european cuprinsă în art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, susţinerile recurentei au vizat, în esenţă, următoarele:

Atât în Regulamentul nr. 1975/2006 (art. 5 alin. (3) abrogat în prezent, cât şi în Regulamentul nr. 65/2011 (art. 4 alin. (8), textul de lege care se referă la condiţii artificiale are, aproximativ, aceeaşi formulare:

"Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Din simpla analiză a normei juridice anterior menţionată rezultă cel puţin trei consecinţe de drept importante:

- verificarea creării de către beneficiari a condiţiilor artificiale trebuie făcută anterior efectuării plăţilor, adică anterior acordării finanţării;

- crearea de către beneficiari a condiţiilor artificiale trebuie "stabilită", adică dovedită, şi nu doar presupusă de către autoritatea naţională cu competenţe în atribuirea finanţărilor nerambursabile;

- condiţiile artificiale trebuie create "în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor", ceea ce presupune, pe de o parte, intenţia directă a beneficiarilor de a frauda şi, pe de altă parte, ca avantajul pe care beneficiarii intenţionează să îl obţină prin crearea condiţiilor artificiale să contravină obiectivelor schemei de ajutor.

Prima instanţă a înţeles şi a aplicat greşit acest articol din prisma celor trei elemente de mai sus.

În primul rând, art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 arată foarte clar faptul că autoritatea contractantă trebuia să facă verificarea referitoare la existenţa condiţiilor artificiale prealabil acordării finanţării, prin aceea că legiuitorul european înţelege să folosească expresia "nu se efectuează nicio plată", în loc de "se vor restitui plăţile deja efectuate".

Pârâta constată existenţa acestor nereguli după acordarea finanţării, ba mai mult după finalizarea şi implementarea proiectului. Or, banii acordaţi cu titlu de ajutor financiar nerambursabil au intrat în circuitul juridic şi economic, finanţarea a produs efecte pentru că a fost aprobată de către autoritatea contractantă.

Faţă de elementele identificate de autoritatea pârâtă şi reţinute de prima instanţă ca fiind indicii suficiente pentru a constata existenţa unui caz de creare de condiţii artificiale în condiţiile art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, se impune a se constata că aceeaşi stare de fapt, existenta atât la momentul analizării dosarului de finanţare şi al acordării finanţării, respectiv la momentul controlului desfăşurat de organul de control cu privire la crearea de condiţii artificiale, este interpretată în moduri total diferite, situate la poluri diametral opuse.

Suntem în prezenţa unui real abuz din partea autorităţii contractante, care adaugă - în mod retroactiv şi încălcând regula previzibilităţii conduitei administrative - cerinţe noi de eligibilitate a proiectului, cu toate că la momentul acordării finanţării acestea nu existau, respectiv care cataloghează o serie de situaţii de fapt permise de lege (atât la momentul acordării finanţării, cât şi în prezent) ca fiind indicii referitoare la crearea de condiţii artificiale pentru a beneficia de ajutor nerambursabil.

Prima instanţă reţine ca argument în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, faptul că societatea reclamantă nu contestă starea de fapt descrisă în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare. Acest lucru nu înseamnă automat o recunoaştere a faptului că reclamanta a creat în mod intenţionat o stare de fapt care să contravină schemei de ajutor FEADR pentru Măsura 121 şi că a intenţionat să fraudeze normele legale naţionale şi comunitare în ceea ce priveşte acordarea ajutorului financiar nerambursabil.

Ceea ce a intenţionat reclamanta să sublinieze este faptul că această stare de fapt, aceste elemente identificate de agenţii A.F.I.R., au fost cunoscute de pârâtă încă de la momentul formulării cererii de finanţare, respectiv de la momentul încheierii contractului de finanţare.

Astfel, din înscrisurile depuse la dosarul cauzei de către pârâtă la termenul din data de 18.03.2015, care reprezintă în speţă conţinutul dosarului de finanţare depus de A. S.R.L. rezultă că aceasta avea cunoştinţă încă de la momentul solicitării finanţării despre toate aceste elemente de fapt, pe care le-a supus analizei sale şi pe care le-a considerat, la momentul acelei verificări ca fiind conforme cu cerinţele normative naţionale şi comunitare.

Autoritatea contractantă a avut tot timpul acces la elementele de fapt identificate în procesul-verbal ca fiind elemente ce indică, opinia acesteia, o interdependenţă financiară şi operaţională între A. S.R.L., şi B. S.A. însă nu a semnalat că ar exista vreo neregulă în acest sens la momentul finanţării. Reclamanta nu a ascuns nimic, a depus la dosar toate documentele solicitate, având reprezentarea faptului că revine autorităţii contractante obligaţia să îi indice în ce măsură ar exista vreun element care să conducă la neeligibilitatea proiectului, cu atât mai mult cu cât niciuna dintre situaţiile de fapt descrise mai sus nu sunt interzise de lege.

Prima instanţă afirmă că, cu toate că la momentul aprobării finanţării existau toate elementele stării de fapt care au justificat emiterea ulterioară a actelor administrative contestate şi cu toate că autoritatea contractantă avea cunoştinţă despre acestea şi totuşi nu a semnalat existenţa unei nereguli care să fi determinat respingerea dosarului de la acordarea finanţării, nu este în măsură să conducă la nelegalitatea măsurii luate prin procesul-verbal atacat şi nici nu poate împiedica pârâta să efectueze controale ulterioare.

Recurenta nu poate fi de acord cu această concluzie din două motive esenţiale:

- Autoritatea contractantă este îndreptăţită într-adevăr să efectueze un control ulterior momentului acordării finanţării însă cu privire la modul de implementare a proiectului şi nu cu privire la îndeplinirea condiţiilor iniţiale de finanţare, condiţii ce au fost deja supuse unei analize de către acelaşi organ competent;

- Temeiul de drept pe care se întemeiază măsura desfiinţării contractului de finanţare şi solicitarea rambursării integrale a finanţării este art. 4 alin. (8) care nu dă dreptul autorităţii contractante de a efectua - oricând şi oricum - un control asupra condiţiilor de selecţie şi eligibilitate pentru a aproba realizarea plăţilor, ci impune un control prealabil aprobării finanţării.

În al doilea rând, prima instanţă nu a ţinut cont de faptul că, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, crearea de condiţii artificiale nu poate fi doar presupusă de către organul de control, ci trebuie stabilită, dovedită în baza unor elemente de fapt concrete.

În speţa de faţă, nu sunt dovedite condiţiile artificiale susţinute de pârâtă, elementele identificate nu sunt suficiente pentru a prezuma absolut că s-a obţinut ajutor nejustificat, cu atât mai mult niciuna dintre situaţiile prezentate de organul de control nu este interzisă de lege.

Prima instanţă reţine că cerinţa elementului obiectiv este îndeplinită, având în vedere că finalitatea urmărită din schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă. Aceasta deoarece "având în vedere toate împrejurările de fapt reţinute de pârâtă cu privire la situaţia reală a acesteia rezultă că scopul pentru care a fost înfiinţată societatea este de a asigura un avantaj nejustificat terţei societăţi B. S.A. prin obţinerea de fonduri nerambursabile de care nu ar fi putut beneficia dacă ar fi depus proiectul aceasta din urmă".

În mod greşit, interpretarea şi aplicarea art. 4 alin. (8) se raportează la această societate - B. S.A., şi nu la societatea care a făcut în realitate obiectul controlului şi faţă de care trebuia probată, în mod obiectiv şi concret, crearea de condiţii artificiale.

Instanţa de judecată nu a fost sesizată cu verificarea legalităţii şi temeiniciei unui proces-verbal prin care se instituie o creanţă bugetară în sarcina societăţii B. S.A., ci a fost sesizată cu analizarea legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal prin care societatea A. S.R.L. a fost obligată la restituirea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat pe Măsura 121. Această societate nu a mai beneficiat de ajutor prin programul FEADR şi nu a mai avut vreun alt proiect pe această măsură şi, astfel, nu poate fi încadrată la noţiunea de creare de condiţii artificiale pentru a accesa fonduri peste plafonul de minimis.

Nu suntem nici în situaţia existenţei a două proiecte similare, alăturate, situaţie în care o societate (B. S.A., în exemplul de faţă) accesează unul dintre proiecte în nume propriu, iar al doilea proiect, printr-o persoană juridică interpusă, special înfiinţată în acest sens, fiind în realitate singurul beneficiar al finanţării care este astfel peste limita legală admisă. Instituţia pârâtă se referă la B. S.A. ca la un beneficiar de programe FEADR în cadrul Măsurii 121, însă ea însăşi recunoaşte că această societate nu are un proiect în curs de derulare în cadrul acestei măsuri, deci nu poate avea calitatea de beneficiar care a eludat limitările legale.

Instituţia pârâtă invocă dispoziţiile Notei directoare pentru Auditori nr. 22 din data de 10.10.2013 emisă de Comisia Europeană - Direcţia Generală pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală - Consilier Antifraudă unde, ca regulă, s-a constatat că "procedura pe care o aplică proprietarii/managerii entităţilor care au beneficiat deja de fonduri pentru investiţii este aceea de a crea o companie nouă, legal independentă de prima. Această nouă entitate - direct sau indirect controlată de proprietarii/managerii beneficiarului iniţial vor solicita, la rândul lor, sprijin pentru investiţii. Echipamentele achiziţionate astfel vor servi exclusiv intereselor financiare ale beneficiarului iniţial".

În speţa de faţă, se impune a se observa că nu suntem într-un astfel de caz, nu există un "beneficiar iniţial", singurul beneficiar real al finanţării fiind A. S.R.L., în patrimoniul acestei societăţi aflându-se halele de producţie pui, neavând niciun sens ca B. S.A. să încerce să obţină finanţare pe proiectul "Modernizare ferme pui", din moment ce în obiectul de activitate al acestei societăţi nu se află creşterea puilor.

De asemenea, nu există echipamente achiziţionate care să servească intereselor financiare ale beneficiarului iniţial.

Prima instanţă omite să sesizeze faptul că pârâta nu a stabilit - în concret - care este avantajul financiar creat în favoarea societăţii terţe, avantaj care să contravină schemei de ajutor FEADR. Or, pornind de la definiţia dată "neregulii" pentru care se întocmeşte procesul-verbal de constatare, atât în legislaţia naţională, cât şi în cea comunitară (art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006), se observă o prevedere esenţială şi anume necesitatea existenţei unui prejudiciu adus bugetului comunităţii europene, prejudiciu cauzat de beneficiar cu ocazia implementării proiectului.

La baza emiterii procesului-verbal contestat nu există nicio evaluare a unui prejudiciu produs sau a unui prejudiciu potenţial, iar lipsa evaluării prejudiciului reprezintă un prim indiciu de nelegalitate a actului atacat.

Orice evaluare a acestui prejudiciu trebuie să fie făcută raportat la beneficiarul proiectului şi solicitantul finanţării. Or, în speţă, nu există un prejudiciu cauzat de societatea A. S.R.L. Viabilitatea economică a investiţiei este asigurată prin faptul că proiectul a fost finalizat şi implementat cu succes, iar activitatea curentă a societăţii reclamante este în plină desfăşurare şi dezvoltare.

În al treilea rând, prima instanţă nu a aplicat corect art. 4 alin. (8) din Regulament, în contextul în care a respins acţiunea reclamantei şi a menţinut ca legal procesul-verbal atacat, fără ca pârâta să dovedească intenţia acestei societăţi de a frauda obiectivele schemei de ajutor. Or, buna credinţă se prezumă, reaua-credinţă fiind cea care trebuie dovedită.

Or, întreaga analiză a instanţei cu privire la întrunirea elementului subiectiv (frauda) poartă asupra societăţii B. S.A., în condiţiile în care instanţa nu a fost sesizată cu verificarea legalităţii şi temeiniciei unui proces-verbal prin care se instituie o creanţă bugetară în sarcina societăţii B. S.A. Instanţa a fost sesizată cu analizarea legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal prin care societatea A. S.R.L. a fost obligată la restituirea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat pe Măsura 121.

În ceea ce priveşte modul de interpretare şi aplicare a normei de drept european cuprinsă în art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, criticile recurentei au în vedere următoarele aspecte:

Potrivit acestui text de lege, obligaţia de rambursare a ajutorului financiar nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorităţii competente sau a unei alte autorităţi şi atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil.

Prima instanţă în mod greşit reţine prevederile acestui articol, în sensul că acesta nu este aplicabil în situaţia dată pentru că "eroarea autorităţii contractante de a-i aproba reclamantei cererea de finanţare a fost provocată de aceasta din urmă".

În primul rând, se recunoaşte existenţa unei erori a autorităţii pârâte prin aceea că a aprobat finanţarea în condiţiile în care ulterior susţine că beneficiarul nu îndeplinea condiţiile de eligibilitate.

În al doilea rând, aşa cum s-a arătat, nu este vorba de o eroare indusă, în mod intenţionat, de societatea reclamantă. Elementele care au făcut obiectul verificării iniţiale, la momentul solicitării finanţării, sunt aceleaşi cu cele care au fost identificate de autoritatea contractantă cu ocazia realizării controlului ulterior. Reclamanta nu a ascuns niciunul dintre aspectele de fapt ori de drept indicate de agenţii pârâtei cu titlu de suspiciuni cu privire la crearea de condiţii artificiale şi nu a schimbat starea de fapt şi de drept declarată în cadrul dosarului de finanţare de la un control la altul.

Toate elementele identificate au făcut obiectul analizei - sau ar fi putut face obiectul analizei autorităţii competente, fiind la dispoziţia acesteia, din moment ce aceste informaţii se găseau la dosar. Dat fiind că aceste date au determinat în final încheierea procesului-verbal contestat şi obligarea reclamantei la restituirea fondurilor se impune a se constata că prezenţa acestor informaţii în dosar şi supunerea lor verificării în baza documentaţiei depuse şi în urma vizitei pe teren realizată de agenţii A.F.I.R. trebuia să determine o respingere a dosarului şi neacordarea plăţii încă de la început.

Constituie obligaţia autorităţii pârâte să analizeze în mod temeinic îndeplinirea criteriilor de selecţie şi întrunirea condiţiilor de eligibilitate pentru a admite o cerere de finanţare. Orice conduită contrară care determină în final constatarea unei nereguli în ceea ce priveşte eligibilitatea unui proiect, neregulă care ar fi putut fi depistată de la început cu ocazia verificării dosarului de finanţare, determină o situaţie în care autoritatea competentă îşi invocă propria culpă. Este nepermis ca lipsa de diligenţă şi atenţie a celor care au realizat verificarea să fie imputată societăţii reclamante.

Eroarea în care s-a aflat pârâta este rezultatul modului în care aceasta a desfăşurat propria analiză, iar societăţii reclamante nu îi poate fi imputat faptul că nu a depistat modul superficial în care a fost analizat dosarul. Mai mult decât atât, în calitate de beneficiar, nu putea semnala eventualele nereguli, întrucât nu avea competenţa de a analiza dosarul sub acest aspect - tocmai de aceea există o entitate specializată care face verificarea datelor în acte şi pe teren. Reclamanta s-a conformat şi a depus ceea ce i s-a cerut, fără a omite nimic din documentaţie şi fără a manipula rezultatul procedurii printr-un comportament dolosiv.

Drept pentru care, negarea erorii în care s-a aflat şi reluarea - cu titlu retroactiv - a verificării elementelor de eligibilitate, după ce finanţarea a fost acordată şi proiectul a fost finalizat, constituie un comportament abuziv al autorităţii contractante care trebuie sancţionat cu anularea procesului-verbal şi a tuturor obligaţiilor de plată stabilite în sarcina beneficiarului.

În concluzie, pentru toate motivele expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate pe motiv că prima instanţă nu a aplicat corect dispoziţiile de drept material incidente în speţă şi în acest context, în mod nelegal a respins acţiunea, cu consecinţa rejudecării cauzei pe fond şi admiterii cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei nr. 59/CA/01.04.2015 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, ca fiind legală şi temeinică, reiterând situaţia de fapt, constatările şi măsurile dispuse prin actele administrative contestate în cauză, precum şi apărările formulate în primă instanţă în raport de motivele de nelegalitate invocate de reclamantă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat, în sensul şi pentru considerentele ce urmează.

Litigiul dedus judecăţii vizează exercitarea controlului de legalitate, în condiţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, asupra Deciziei nr. 26548/31.07.2014 emisă de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de S.C. A. S.R.L. împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 06.06.2014 privind proiectul "Modernizare fermă de pui de carne la S.C. A. S.R.L.".

Preliminar, Înalta Curte notează faptul că verificările finalizate prin emiterea Procesului-verbal constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 06.06.2014 şi înregistrat la Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit sub nr. x/2014, au fost iniţiate în baza suspiciunii de neregulă/suspiciunii de fraudă x/20.02.2014 şi au vizat aspectele menţionate în Raportul de Audit nr. x/07.02.2014 - emis ca urmare a constatărilor făcute de Curtea Conturi - Autoritatea de Audit.

Potrivit art. 5 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia implementării corespunzătoare şi la timp a recomandărilor formulate de organele de control şi audit intern şi extern, naţionale şi europene, în aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.

De asemenea, în raport de art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 13/2006 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (act normativ în vigoare la data emiterii procesului-verbal contestat), una dintre principalele atribuţii ale acestei autorităţi are în vedere efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanţate prin SAPARD şi FEADR, după efectuarea plăţi, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate.

Totodată, art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 prevede că:

"Fără a aduce atingere dispoziţiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a obţine aceste plăţi în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor".

Prin urmare, verificările efectuate de Direcţia de Control Antifraudă din cadrul APDRP pe linia implementării recomandărilor formulate de Curtea de Conturi - Autoritatea de audit, se înscriu în cadrul legal instituit de O.U.G. nr. 66/2011, O.U.G.13/2006 şi Regulamentul (UE) nr. 65/2011.

Referitor la existenţa unei nereguli, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constatările şi concluziile primei instanţe nu vor fi însuşite de instanţa de control judiciar, în considerarea următoarelor argumente:

Pentru a se dispune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil acordat beneficiarului S.C. A. S.R.L. şi rezilierea contractului de finanţare nr. x/06.02.2012 încheiat cu APDRP pe Măsura 121, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.06.2014 s-a reţinut că suspiciunile Curţii de Conturi a României - Autoritatea de Audit privind crearea de condiţii artificiale în vederea obţinerii finanţării nerambursabile se confirmă, fiind susţinute şi de aspectele suplimentare rezultate în urma verificărilor întreprinse de echipa de control.

Temeiul de drept al constatărilor şi măsurilor dispuse, astfel cum acesta a fost menţionat în Capitolul 7 din procesul-verbal contestat, a fost reprezentat de prevederile art. 5 alin. (3) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1975/2006, art. 4 alin. (8) din Regulamentul (CE) nr. 65/2011, art. 4 din Regulamentul CE 2988/1995, precum şi de prevederile Anexei 1 la contractul de finanţare, respectiv art. 1 alin. (2), art. 1 alin. (3), art. 1 alin. (4), art. 11 alin. (3) şi art. 16 alin. 1.

Conform Raportului de audit nr. x/07.02.2014, emis ca urmare a constatărilor făcute de Curtea de Conturi - Autoritatea de Audit, în cazul a 8 beneficiari de finanţare FEADR, printre care şi S.C. A. S.R.L. Bihor, verificările efectuate au pus în evidenţă faptul că Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit a declarat conforme şi eligibile cererile de finanţare, în condiţiile în care există indicii şi elemente de asemănare ce ridică suspiciunea că au fost create condiţii artificiale pentru obţinerea finanţării. Prin acest mod de lucru s-a apreciat că nu au fost respectate prevederile art. 4 alin. (8), art. 24 (1), art. 24 alin. (2) lit. b) şi art. 26 alin. (2) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011.

În cazul S.C. A. S.R.L., prin Raportul de audit s-a precizat că a fost înfiinţată o firmă nouă cu scopul de a accesa fonduri nerambursabile, cu asociat unic înrudit cu cei de la care au fost cumpărate imobilele asupra cărora urma a se face investiţii, care au sedii sociale la aceeaşi adresă, firme care se finanţează reciproc.

Recomandarea transmisă Agenţiei de Audit a fost aceea de a reanaliza prin Departamentul de Control şi Antifraudă proiectele semnalate, astfel încât să se stabilească cu certitudine dacă beneficiarii finanţării FEADR au creat condiţii artificiale în vederea obţinerii sprijinului comunitar şi dacă au respectat întocmai criteriile de eligibilitate şi procedurile de achiziţie. Totodată, s-a recomandat luarea măsurilor ce se impun în condiţiile nerespectării de către beneficiari a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (UE) nr. 65/2011 şi comunicarea rezultatului reverificărilor intreprinse .

Aşadar, problema esenţială ce se impune a fi dezlegată în cauză este aceea de a stabili dacă a existat o abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011, ţinând seama de elementele de interpretare furnizate instanţei naţionale de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin Hotărârea pronunţată la data de 12 septembrie 2013 în cauza C-434/12 - Slancheva sila EOOD.

Prin această hotărâre, CJUE a stabilit următoarele:

"(1)Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că condiţiile de punere în aplicarea acestuia necesită prezenţa unui element obiectiv şi unui element subiectiv.

Potrivit primului din aceste elemente, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze împrejurările obiective ale speţei care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltarea rurală (FEADR) nu poate fi atinsă.

Potrivit celui de al doilea element, este de competenţa instanţei de trimitere să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condiţiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăţi a urmărit în exclusivitate să obţină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menţionate. În această privinţă, instanţa de trimitere se poate baza nu numai pe elementele precum legăturile juridice, economice şi/sau personale dintre persoanele implicate în proiectele de investiţii similare, ci şi pe indicii care dovedesc existenţa unei coordonării deliberate între aceste persoane.

2)Articolul 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) să fie respinsă pentru simplul motiv că un proiect de investiţii, care candidează la acordarea unui ajutor din schemă, nu are autonomie funcţională sau că există o legătură juridică între candidaţii la acordarea unui astfel de ajutor, fără ca celelalte elemente obiective din speţă să fi fost luate în considere".

Ţinând seama de cele statuate cu caracter general obligatoriu de CJUE prin hotărârea menţionată, se reţine că, pentru a se constata abaterea reţinută de pârâtă prin procesul verbal contestat, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii:

- existenţa unui element obiectiv, constând în crearea unor condiţii artificiale pentru obţinerea plăţilor, cu consecinţa ca finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR să nu poată fi atinsă;

- existenţa unui element subiectiv, constând în urmărirea de către candidatul la acordarea unei astfel de plăţi a obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Pe de altă parte, în acord cu susţinerile recurentei, se observă că, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011, crearea de condiţii artificiale nu poate fi doar presupusă de organul de control, ci trebuie stabilită, dovedită în baza unor elemente de fapt concrete.

Prin procesul-verbal contestat, echipa de control din cadrul APDRP a luat act de concluzia CRPDRP 6 Nord-Vest Satu-Mare potrivit căreia "la momentul actual, între cele două societăţi există legături/interdependente de natură a afecta criteriile de eligibilitate ale contractului de finanţare încheiat cu S.C. A. S.R.L.".

Elementele de fapt pe care această concluzie s-a fundamentat au vizat următoarele aspecte:

- alimentarea cu apă şi canalizare funcţionează independent faţă de S.C. B. S.A.;

- alimentarea cu energie electrică şi furnizarea de gaze naturale se face în baza contractelor semnate cu S.C. B. S.A.;

- accesul în fermă se face pe un drum care este în proprietatea S.C. B. S.A., pentru care S.C. A. S.R.L. are drept de servitute;

- există procură cu încheiere de autentificare notarială cu privire la împuternicirea d-lui C. de către d-na D.

În plus, echipa de control din cadrul APDRP a constatat că, în cazul de faţă, proiectul S.C. A. S.R.L. nu poate fi alăturat de proiectul S.C. B. S.A. întrucât acesta din urmă nu este beneficiar FEADR. Prin urmare, s-a apreciat că toate aspectele ce privesc criteriile subiective, constituite din elementele ce arată legături sau asemănări între cele două proiecte, constatate de Curtea de Conturi, de altfel confirmate şi de verificările efectuate la nivelul APDRP, nu pot fi încadrate la o schemă clasică de creare de condiţii artificiale având drept scop depăşirea plafonului maxim de finanţare nerambursabilă prin fracţionarea activităţii în două sau mai multe proiecte concomitente pe aceeaşi măsură.

Cu toate acestea, din verificările intreprinse, echipa de control a identificat elemente de coordonare intenţionată a proiectului derulat de S.C. A. S.R.L. de către S.C. B. S.A., care conduc la suspiciunea că înfiinţarea S.C. A. S.R.L. a fost doar o strategie de a obţine finanţare nerambursabilă în folosul S.C. B. S.A., adevăratul beneficiar fondurilor.

O primă observaţie care se impune are în vedere faptul că, în raport cu art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 şi cu Recomandarea Curţii de Conturi - Autoritatea de Audit, pârâta avea obligaţia de a stabili cu certitudine, pe baza unor elemente de probă concrete, crearea de condiţii artificiale, şi nu de a dispune rezilierea contractului de finanţare şi rambursarea întregului sprijin financiar, ulterior implementării cu succes a proiectului, pe baza unor indicii, suspiciuni ori presupuneri ale organelor de control.

Mai mult, judecătorul fondului avea obligaţia, potrivit art. 22 alin. (2) C. proc. civ., de a stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală în aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale.

În acest sens, constatările şi concluziile autorităţii pârâte se impuneau a fi cenzurate pentru a determina în ce măsură există probe pertinente şi concludente, apte să demonstreze crearea de condiţii artificiale, şi nu suspiciuni sau indicii bazate pe existenţa unor elemente de fapt cunoscute încă de la momentul depunerii cererii de finanţare ori pe opinia organului de control, opinie care nu poate fi opusă cu titlu de probă.

Trecând peste observaţiile referitoare la inadmisibilitatea de plano a utilizării de suspiciuni sau indicii în materia analizată, Înalta Curte constată că elementele de tipul celor reliefate de către organul de control şi confirmate ca legale de către prima instanţă nu evidenţiază îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011.

În ceea ce priveşte elementul obiectiv, prima instanţă a apreciat că este îndeplinit în cauză, având în vedere că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă.

În acest sens, s-a avut în vedere că, deşi strict formal reclamanta este o societate independentă, din toate împrejurările de fapt reţinute de pârâtă cu privire la situaţia reală a acesteia, necontestate de reclamantă, rezultă că scopul pentru care a fost înfiinţată societatea este acela de a-i asigura un avantaj financiar nejustificat terţei societăţi B. S.A. prin obţinerea de fonduri nerambursabile de care aceasta nu ar fi putut beneficia dacă ar fi depus proiectul.

Un prim element care se impune a fi subliniat este acela că, necontestarea în linii generale a stării de fapt descrise în procesul-verbal nu poate să fundamenteze concluzia că scopul înfiinţării societăţii reclamante a fost acela de a asigura un ajutor financiar nejustificat societăţii B. S.A.

Nu s-a dovedit cu probatoriile administrate în cauză că înfiinţarea societăţii reclamante a avut ca scop asigurarea unui ajutor financiar nejustificat pentru S.C. B. S.A., prin fraudarea obiectivelor schemei de ajutor FEADR.

Pe de altă parte, nici pârâta şi nici prima instanţă nu au evidenţiat, în concret, care este avantajul financiar de care a beneficiat S.C. B. S.A., ca urmare a accesării finanţării nerambursabile de către societatea reclamantă, avantaj care să contravină obiectivelor schemei de ajutor.

În condiţiile în care nu s-a demonstrat că beneficiarul real al finanţării a fost S.C. B. S.A., nu are nicio relevanţă din perspectiva analizată faptul că această societate nu îndeplinea condiţiile pentru obţinerea unei finanţări nerambursabile.

În ceea ce priveşte pretinsa interdependenţă operaţională între cele două societăţi, se impune a fi subliniat faptul că aceasta poate fi reţinută ca un criteriu determinant asupra eligibilităţii proiectului doar dacă este una reală şi de natură financiară, în sensul că între cele două societăţii există raporturi de finanţare reciprocă.

Aceste cerinţe nu sunt îndeplinite în ceea ce priveşte alimentarea cu gaze şi energie electrică a societăţii reclamante, chiar dacă ea se realizează în baza unor contracte semnate cu S.C. B. S.A., întrucât consumul acestor utilităţi a fost determinat pe bază de contoare şi a fost suportat de reclamantă, şi nu de B. S.A.

Pe de altă parte, alimentarea cu apă şi canalizarea funcţionează independent faţă de S.C. B. S.A., împrejurare reţinută chiar în cuprinsul procesului-verbal contestat.

Referitor la folosirea drumului de acces către amplasamentul investiţiei A. S.R.L., prin constituirea unei servituţi de trecere asupra fondului dominant proprietatea B. S.A., în acord cu susţinerea reclamantei, se observă că acesta este un criteriu arbitrar ales de organul de control, atât timp cât nu se argumentează de ce existenţa acestei servituţi de trecere este de natură să afecteze eligibilitatea proiectului.

Relaţia de rudenie existentă între asociatul unic şi administrator al societăţii A. S.R.L., d-na D., şi numitul C., care este unul dintre membrii Consiliului de administraţie şi unul dintre acţionarii S.C. B. S.A., nu este suficientă pentru a demonstra existenţa unei coordonării directe a proiectului de către B. S.A.

Aceasta, în condiţiile în care d-na D. a fost şi este asociat unic şi administrator al societăţii A. S.R.L., iar în această calitate a semnat contractul de finanţare şi a întreprins toate activităţile legate de implementarea proiectului.

Posibilitatea conferită d-lui C., prin procura autentificată sub nr. x/2011, de a semna în numele şi pe seama societăţii A. S.R.L. orice acte pe care le-ar putea semna administratorul societăţii nu poate fundamenta concluzia potrivit căreia d-l C. a deţinut permanent controlul total asupra activităţilor firmei încă dinainte semnării contractului de finanţare. Nu există la dosarul cauzei elemente de probă concrete din care să rezulte că d-na D. a reprezentat o persoană interpusă de la care, prin Procura autentificată sub nr. x/2011, d-nul C. a deţinut permanent controlul total asupra activităţilor firmei.

Probatoriile administrate în cauză evidenţiază faptul că societatea reclamantă a participat efectiv la obţinerea finanţării nerambursabile. Aceasta a întocmit proiectul, a încheiat contractul de finanţare şi a suportat personal cofinanţarea proiectului în urma contractării unui credit bancar.

Viabilitatea economică a investiţiei a fost asigurată prin faptul că proiectul a fost finalizat şi implementat cu succes, astfel că a fost atinsă finalitatea urmărită de schema de ajutor FEADR.

Prin urmare, condiţia existenţei elementului obiectiv, respectiv crearea condiţiilor artificiale pentru obţinerea plăţilor, nu este îndeplinită în cauză.

În ceea ce priveşte elementul subiectiv, prima instanţă a apreciat că legăturile de rudenie între acţionarii majoritari ai celor două societăţi, legăturile juridice şi economice între societatea reclamantă şi S.C.B. S.A., privite în ansamblu şi nu izolat, sunt de natură să conducă la concluzia ca prin înfiinţarea societăţii reclamante s-a urmărit avantajarea S.C.B. S.A. într-un mod care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

În dezacord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că elementul subiectiv nu este îndeplinit în cauză, întrucât elementele de fapt expuse în procesul-verbal, analizate chiar şi în ansamblul lor, nu sunt suficiente în a fundamenta măsurile dispuse, atât timp cât nu sunt însoţite de elemente de probă concrete care să evidenţieze intenţia cu care s-a acţionat, respectiv existenţa unei coordonări intenţionate a proiectului derulat de societatea reclamantă de către S.C. B. S.A.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în sarcina reclamantei în mod eronat s-a reţinut existenţa unei nereguli, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, astfel că sunt întemeiate criticile formulate în acest sens, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la interpretarea şi aplicarea în cauză a prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, criticile formulate de recurentă sunt, de asemenea, întemeiate.

Potrivit acestui text de lege, obligaţia de rambursare a ajutorului financiar nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorităţii şi atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil.

În acest sens, prima instanţă a admis existenţa unei erori a autorităţii contractante în aprobarea cererii de finanţare, însă a apreciat că această eroare a fost provocată de reclamantă.

Punctul de vedere exprimat de prima instanţă nu va fi validat de instanţa de control judiciar, întrucât nu s-a evidenţiat şi dovedit că eroarea în care s-a aflat autoritatea pârâtă a fost rezultatul modului în care reclamanta a acţionat. Dimpotrivă, probatoriile administrate în cauză evidenţiază faptul că aceleaşi elemente de fapt prezentate cu ocazia controlului finalizat cu încheierea procesului-verbal contestat au existat şi au fost cunoscute de pârâtă încă de la momentul formulării cererii de finanţare, ele au fost supuse analizei şi au fost considerate, la momentul acelei verificări, ca fiind conforme cu cerinţele normative naţionale şi europene.

Nu au fost identificate elemente suplimentare cu ocazia reverificării proiectului, pe linia implementării Recomandării Curţii de Conturi - Autoritatea de Audit, şi nici nu rezultă din probatoriile administrate în cauză că reclamanta ar fi furnizat informaţii incomplete sau inexacte ori ar fi schimbat starea de fapt şi de drept declarată la momentul încheierii contractului de finanţare.

Eroarea în care s-a aflat pârâta nu este rezultatul conduitei reclamantei, ci a modului în care autoritatea şi-a desfăşurat propria analiză, astfel că măsura recuperării ajutorului financiar nerambursabil, după implementarea cu succes a proiectului în menţinerea viabilităţii investiţiei, contravine nu numai prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, ci şi principiului securităţii raporturilor juridice. Acest principiu consacrat la nivel european implică, printre altele, şi obligaţia autorităţii de a-şi defini în mod clar exigenţele şi de a-şi respecta propriile angajamente.

Prin urmare, şi din această perspectivă acţiunea promovată de reclamantă se impunea a fi admisă, criticile aduse hotărârii primei instanţe fiind întemeiate.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea acţiunii reclamantei, astfel cum a fost formulată.

În temeiul art. 451 C. proc. civ., se va dispune obligarea intimatei la plata sumei de 10.100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxă judiciară de timbru şi onorariu de avocat, astfel cum a fost redus ţinând seama de criteriile prevăzute de art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 59/CA/2015 - P.I. din 01 aprilie 2015 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza pe fond:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

Anulează Decizia nr. 26548 din 31 iulie 2014 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 06 iunie 2014, acte emise de pârât.

Obligă intimata la plata către recurentă a sumei de 10.100 RON cheltuieli de judecată, constând în taxa judiciară de timbru şi onorariu de avocat, astfel cum a fost redus conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 mai 2018.