Annulment of EU fund irregularity verbal based on procedural nullity for missing legal motivation, deadline violation, and breach of legal certainty

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 15.07.2014, sub nr. x/2014, reclamanta Fundaţia A. ("A." sau Fundaţia") a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management a Programului Operaţional Regional Dezvoltarea Resurselor Umane ("AMPOSDRU") şi Organismul Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Centru, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună:

- suspendarea Procesului-verbal nr. x de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programul operaţional în cadrul obiectivului de convergenţă privind proiectul POSDRU/13/52/S/8/1654, cu titlul "Rural Manager", codul SMIS 4116 ("Procesul-verbal nr. x"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x ("Procesul-verbal nr. x"), emis de AMPOSDRU, până la soluţionarea definitivă a cauzei de faţă, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004;

- anularea Procesului-verbal nr. x emis de AMPOSDRU;

- anularea Procesului-verbal nr. x emis de AMPOSDRU;

- anularea în parte a Deciziei nr. 16/21.03.2014 emise de AMPOSDRU, prin care această autoritate a admis în parte contestaţia împotriva Procesului-verbal nr. x;

- anularea Adresei nr. x/2014, emise de AMPOSDRU în soluţionarea contestaţiei împotriva Procesului-verbal nr. x;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la suportarea cheltuielilor de judecată antrenate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea pronunţată în cauză

Prin încheierea pronunţată la data de 10.04.2014, Curtea de Apel Bucureşti - secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a Proceselor-verbale, ca nefondată.

Prin sentinţa nr. 472/20.02.2015 pronunţată de aceeaşi instanţă a respins cererea de anulare, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 472/20.02.2015 a declarat recurs în termen legal reclamanta Fundaţia A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Criticile subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. vizează, în esenţă, următoarele aspecte.

Considerentele Curţii de Apel Bucureşti pentru înlăturarea motivelor de nelegalitate a actelor contestate, susţinute de reclamantă în cererea introductivă, se rezumă la: (i) motivul de ordin general, în sensul că A. nu a demonstrat neregularităţi în emiterea actelor respective, (ii) sancţiunea nulităţii pentru nerespectarea termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este prevăzută expres de lege, motiv pentru ca prima instanţă a considerat că aceasta nu poate interveni în speţă, (iii) argumentele A. privind nerespectarea principiului certitudinii juridice sunt nefondate, întrucât principiul certitudinii juridice nu are o aplicabilitate juris et de jure.

Astfel cum se poate cu uşurinţă observa, din examinarea, pe de o parte, a argumentelor prezentate atât în cererea de chemare în judecată, cât şi în celelalte acte procedurale formulate în cauză şi, pe de altă parte, a considerentelor ce au stat la baza soluţiei de respingere a cererii introductive, în motivarea primei instanţe nu s-a răspuns în mod efectiv şi complet tuturor motivelor invocate de Fundaţie, prin care s-a susţinut nelegalitatea actelor atacate.

Astfel, spre exemplu, ca aspect de nelegalitate extrinsecă a Procesului-verbal nr. x, A. a argumentat faptul că acesta a fost întocmit fără a fi solicitat punctul de vedere al Fundaţiei, cu nerespectarea prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Totodată, alte motive expuse în cererea de chemare în judecată pentru care se impunea anularea actelor atacate au constat, spre exemplu, în: (i) faptul că Procesele-verbale nu au fost motivate în drept, fiind nerespectate astfel cerinţele imperative ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, (ii) Procesul-verbal nr. x nu respectă dispoziţiile Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 16/21.03.2014, fiind emis de AMPOSDRU în vederea stabilirii în sarcina A. a unei creanţe bugetare în cuantum de 622.849,10 RON, fără să fie dedusă, potrivit Deciziei nr. 16/21.03.2014, suma de 229.672,09 RON, (iii) creanţa bugetară a fost stabilită, deşi a fost atins grupul ţintă şi au fost realizaţi indicatorii asumaţi, Procesele-verbale contravenind prevederilor art. 1 şi 4 din Contractul de finanţare.

Or, prima instanţă nu a prezentat niciun motiv pentru care a ales să înlăture aceste argumente, respingând cererea de chemare în judecată în baza unei motivări lacunare.

Raportat la art. 425 alin. (1) C. proc. civ., care reglementează conţinutul hotărârii şi, implicit, obligaţia motivării acesteia, precum şi la art. 22 C. proc. civ., care instituie principiul rolului activ al judecătorului, principiu fundamental al procesului civil, sentinţa atacată este nelegală, prima instanţă încălcând prin aceasta regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În conformitate cu prevederile art. 175 alin. (1) C. proc. civ. "Actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinţei legale s-a adus părţii o vătămare care nu poate fi înlăturată prin desfiinţarea acestuia".

În primul rând, prima instanţă nu a respectat normele de procedură prevăzute de lege în sarcina sa referitoare la cuprinderea în hotărâre a motivelor care au format convingerea acesteia, respectiv cele pentru care au fost înlăturate argumentele A.

În al doilea rând, prin faptul că prima instanţă a procedat la pronunţarea şi motivarea unei hotărâri în atare condiţii, drepturile procesuale ale Fundaţiei au fost vătămate, prin faptul că aceasta nu a putut beneficia de un control efectiv asupra tuturor motivelor de fapt şi de drept prezentate în cauză în argumentarea necesităţii anulării actelor atacate.

Modalitatea în care prima instanţă s-a pronunţat în cauză, fără a furniza o analiză completă a argumentelor A. şi fără respectarea rolului activ al judecătorului, relevă ignorarea obligaţiilor ce îi incumbă acesteia prin norme imperative, faptă de natură a pune în discuţie seriozitatea cu care cauza a fost soluţionată.

Prin urmare, singurul mod în care vătămarea ar putea fi înlăturată, faţă de consecinţele sale, este prin desfiinţarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, în vederea garantării unei soluţionări corecte a prezentei cauze, care va presupune o analiză completă a tuturor apărărilor formulate în proces.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că sentinţa primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, după cum urmează:

Prima instanţă a reţinut că sancţiunea nulităţii nu este prevăzută de lege în cazul nerespectării termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit căruia "procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24".

Pe cale de consecinţă, prima instanţă a considerat că, din moment ce O.U.G. nr. 66/2011 nu stabileşte sancţiunea nulităţii în cazul prevederilor citate, aceasta nu poate interveni în cauza de faţă, apreciind că argumentele A. în acest sens sunt nefondate.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, sancţiunea ce intervine în cazul nerespectării termenului prevăzut de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 este nulitatea.

Emiterea unui act administrativ în termenul prevăzut de lege reprezintă tocmai o condiţie a cărei îndeplinire este necesară pentru emiterea actului în conformitate cu exigenţele legale, contrar celor reţinute de prima instanţă.

În acest context, se impune realizarea unei analogii între emiterea unui act administrativ fără respectarea termenului prevăzut de lege în acest sens şi îndeplinirea unui act de procedural peste termenul legal. Astfel, incidenţa sancţiunii nulităţii pentru nerespectarea termenului prevăzut de lege pentru îndeplinirea unui act de procedură este reglementată expres prin art. 185 alin. (1) teza finală C. proc. civ., potrivit căruia:

"Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Cu alte cuvinte, obligaţia de a respecta termenul reglementat de textul de lege incident reprezintă o condiţie de validitate a actului îndeplinit, pe cale de consecinţă, nerespectarea acesteia atrăgând nulitatea actului. Or, nu există niciun motiv care să justifice un alt regim juridic în cazul actelor administrative, evident putând interveni sancţiunea nulităţii (virtuale) pentru nerespectarea termenului imperativ prevăzut de lege.

Faţă de acestea, prima instanţă avea obligaţia de a examina temeinicia argumentelor formulate de A. sub acest aspect, iar, raportat la aceasta, să decidă dacă acestea sunt fondate sau nu.

Prin urmare, faţă de soluţia pronunţată în cauză, se impune casarea sentinţei recurate, în sensul celor solicitate.

În ceea ce priveşte argumentele A. referitoare la principiul certitudinii juridice, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că: principiul certitudinii juridice nu are o aplicabilitate juris et de jure, deoarece acesta ar presupune o certitudine de soluţie judiciară în general, în cadrul controlului judiciar, prima instanţă invocând în acest sens şi practica instanţei supreme care nu ar exista în acest sens.

Contrar considerentelor instanţei de fond, principiul certitudinii juridice este pe deplin aplicabil în speţă, sentinţa fiind nelegală şi din această perspectivă.

În baza contractului de finanţare, A. a formulat cinci cereri de rambursare care au fost aprobate de către AMPOSDRU, iar cheltuielile solicitate spre rambursare au fost considerate eligibile şi, ca atare, rambursate.

În aceste condiţii, A. a aplicat aceeaşi procedură de lucru aprobată pe toată durata implementării proiectului.

În speţă, AMPOSDRU a procedat contrar practicii şi procedurii stabilite chiar de această autoritate, fapt ce poate fi catalogat ca fiind contrar principiilor generale aplicabile în materia dreptului administrativ.

Autoritatea publică este ţinută la fel ca şi beneficiarii, de respectarea propriilor acte, simpla sesizare de nereguli nedând naştere unui drept de a relua un control administrativ asupra unor aspecte care au fost deja supuse verificării cu ocazia aprobării cererilor de rambursare. O soluţionare corectă a unei sesizări de nereguli trebuie să plece de la verificarea rezultatelor controalelor anterioare şi, în situaţia în care sunt aspecte sau circumstanţe noi, neverificate de autorităţile de management, atunci acestea pot proceda la verificări noi.

În lipsa unui comportament corespunzător al Autorităţii de Management, în sensul sprijinirii beneficiarilor în implementarea proiectelor şi în asumarea măsurilor/aprobărilor proprii, suportarea costurilor aşa-numite neeligibile în prezent trebuie realizată de către instituţiile statului român, faptele imputate datorându-se unei grave deficienţe de sistem (art. 2 alin. (1) lit. a1 "nereguli cu caracter sistemic/de sistem" din O.U.G. nr. 66/2011), şi nu culpei beneficiarului.

În continuarea exprimării criticilor ce vizează încălcarea de către prima instanţă a normelor de drept incidente în cauză, recurenta a reiterat celelalte argumente expuse în cererea introductivă şi dezvoltate în actele procedurale formulate în cauză, argumente care în mod greşit nu au fost avute în vedere de către prima instanţă (pag. 16-30 din cererea de recurs).

La data de 11.05.2015, în termen legal, recurenta - reclamantă a formulat motive de recurs suplimentare, precizând că îşi menţine în integralitate argumentele şi motivele de nelegalitate împotriva sentinţei invocate iniţial prin motivele de recurs.

Prin motivele de recurs suplimentare s-a arătat că, prin bugetul proiectului şi cererea de finanţare anexă la Contractul de finanţare au fost aprobate cheltuielile considerate neeligibile prin procesele-verbale contestate. Fundaţia nu a realizat cheltuieli suplimentare pentru consultanţa acordată beneficiarilor înregistraţi drept "urbani", aşa cum s-a arătat în cererea de chemare în judecată, iar din contul special al proiectului au fost realizate plăţile necesare implementării activităţilor proiectului.

De asemenea, nu au existat modificări în bugetul estimat care să fi fost realizate şi executate de Fundaţie fără notificarea intimatei sau încheierea unui act adiţional la Contractul de finanţare.

Mai mult, instanţa a reţinut în mod greşit încălcarea de către Fundaţie a prevederilor art. 9 din Contractul de finanţare. Este de subliniat în acest sens şi faptul că intimata nu a menţionat în cadrul Proceselor-verbale, în cadrul capitolului "temeiul de drept", încălcarea de către Fundaţie a acestor prevederi contractuale reţinute de instanţă.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse iniţial, cât şi prin motivele suplimentare, recurenta a solicitat admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum şi toate celelalte dispoziţii menţionate în cadrul motivelor de recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi nu au depus întâmpinare, deşi cererea de recurs le-a fost în mod legal comunicată.

Pentru termenul de judecată din data de 24.04.2018, Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Dezvoltarea Resurselor Umane şi Organismul Intermediar Regional POSDRU, a formulat note de şedinţă prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

1. Asupra motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ.

Din această perspectivă, nelegalitatea hotărârii primei instanţe invocată de recurentă vizează în special motivarea incompletă a acesteia, respectiv omisiunea instanţei de a proceda la o examinare efectivă şi completă a motivelor prezentate în susţinerea nelegalităţii actelor administrative contestate.

Necesitatea motivării hotărârii, în sensul indicat de normele imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., impune în sarcina instanţei obligaţia de a prezenta motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

De asemenea, art. 22 C. proc. civ. consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, iar la alin. (6) instituie obligaţia judecătorului de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele investirii.

Din studiul considerentelor hotărârii recurate, prin raportare la exigenţele impuse de textele de lege menţionate, Înalta Curte, constată, în acord cu poziţia procesuală exprimată de recurentă, că prima instanţă nu a oferit niciun răspuns la următoarele motive de nelegalitate:

(i) încălcarea prevederilor art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011 la întocmirea Procesului-verbal nr. xCR/03.04.2012, în condiţiile în care nu a fost solicitat punctul de vedere al Fundaţiei;

(ii) încălcarea cerinţelor imperative ale art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, prin faptul că procesele-verbale contestate nu au fost motivate în drept;

(iii) nerespectarea la emiterea Procesului-verbal nr. x a dispoziţiilor Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 16/21.03.2014, în sensul că, la stabilirea creanţei bugetare în cuantum de 622.849,10 RON nu a fost dedusă suma de 229.672,09 RON.

De asemenea, prima instanţă nu a analizat şi nu s-a raportat sub nicio formă la motivul de nelegalitate decisiv invocat de reclamantă, reprezentat de încălcarea de către autoritatea pârâtă a prevederilor art. 1 şi 4 din Contractul de finanţare prin stabilirea unei creanţei bugetare, deşi a fost atins grupul ţintă şi au fost realizaţi indicatorii asumaţi prin cererea de finanţare.

Or, dreptul la un proces echitabil garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile părţilor sunt într-adevăr "ascultate", adică examinate în mod real de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa (Perez c.Franţei, par. 80, şi Van de Hurk c.Olandei, par. 59).

Fără a solicita un răspuns detaliat la fiecare argument al reclamantului, obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea presupune, totuşi, ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive asupra rezultatului procedurii în cauză (Ruiz Torija şi Hiro Balani c. Spaniei).

Prin urmare, sunt întemeiate criticile recurentei subsumate motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ.

2. Asupra motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Relativ la pretinsa nerespectare a termenului de 60 de zile instituit de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 pentru emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanţelor bugetare, prima instanţa a reţinut că "nulitatea nu este prevăzută de texte legale" şi că "Textul ordonanţei nu stabileşte o asemenea sancţiune legală a nulităţii pentru nerespectarea termenului, iar soluţiile judiciare disparate prezentate nu prezintă motive de legalitate, ci deduc o sancţiune pe cale de interpretare gramaticală".

O astfel de abordare nu va fi validată de instanţa de control judiciar întrucât, pe de o parte, prezintă într-o manieră confuză punctul de vedere al instanţei asupra aspectelor de nulitate supuse atenţiei de către reclamantă, iar, pe de altă parte, ignoră incidenţa nulităţii virtuale în materia actului juridic, în general, şi a actului administrativ, în special.

Prin urmare, instanţa avea obligaţia de a stabili cu claritate dacă a fost sau nu respectat termenul legal de 60 de zile la emiterea proceselor-verbale contestate, iar în situaţia nerespectării acestui termen, dacă operează sau nu sancţiunea nulităţii invocată de reclamantă.

Un alt motiv de nelegalitate la care prima instanţă a ales să ofere un răspuns în considerentele hotărârii pronunţate este cel referitor la încălcarea principiului certitudinii juridice.

Sub acest aspect, instanţa a menţionat următoarele:

"Curtea nu consideră că principiul certitudinii juridice are o aplicabilitate juris et de jure, deoarece acest principiu presupune o certitudine de soluţie judiciară în general, în cadrul controlului judiciar, urmând a se ţine cont şi de practica instanţei supreme, care nu există pe tema ce a suscitat litigiul, partea interesată nedepunând speţe soluţionate definitiv de ICCJ".

Se observă astfel, lipsa oricărei analize a primei instanţe asupra elementelor expuse de reclamantă şi care, în opinia acesteia, evidenţiază nerespectarea de către autoritatea pârâtă a principiului european al certitudinii juridice.

În esenţă, reclamanta a subliniat că în baza Contractului de finanţare a formulat cinci cereri de rambursare care, iniţial, au fost aprobate de către AMPOSDRU, iar cheltuielile solicitate spre rambursare au fost considerate eligibile şi, ca atare, rambursate. Ulterior însă, autoritatea şi-a schimbat interpretarea, considerând, de această dată, prin procesele-verbale contestate, aceleaşi cheltuieli neeligibile (deşi nu apăruseră elemente noi).

Reclamanta apreciază că, în lipsa unui comportament corespunzător al Autorităţii de Management, în sensul sprijinirii beneficiarilor în implementarea proiectelor şi în asumarea măsurilor/aprobărilor proprii, suportarea costurilor aşa-numite neeligibile în prezent trebuie realizată de către instituţiile statului, fiind vorba de grave deficienţe de sistem, şi nu de culpa beneficiarului.

Din această perspectivă se impunerea o examinare reală a legalităţii proceselor verbale contestate, pe baza probelor administrate, pentru a stabili, cu o motivare precisă şi explicită, dacă a fost sau nu respectat principiul certitudinii juridice invocat de reclamantă.

Prin urmare, sunt întemeiate şi criticile ce vizează incidenţa în cauză a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, ţinând seama că împrejurări esenţiale dezlegării principii nu au fost lămurite de către prima instanţă, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantă, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării cauzei, se va proceda la o examinare efectivă a tuturor motivelor de nelegalitate invocate, cu luarea în considerare şi a celorlalte critici formulate în recurs a căror examinare a devenit inutilă în raport de soluţia dată recursului.

De asemenea, în etapa rejudecării cauzei va fi soluţionată şi cererea reclamantei privind cheltuielile de judecată suportate în primă instanţă şi în recurs, raportat la culpa procesuală şi la prevederile art. 451 şi urm. din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta Fundaţia A. împotriva sentinţei nr. 472 din 20 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 8 mai 2018.