ANIN's admissibility to challenge asset verification commission's closure order established; appeal allowed and case quashed and remanded

Şedinţa publică din data de 7 mai 2018

Asupra recursurilor de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, A., B. şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, anularea Ordonanţei nr. 2/13.02.2015, emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, prin care s-a dispus, în baza art. 104 lit. b din Legea nr. 115/1996, clasarea cauzei în ceea ce priveşte persoanele fizice cercetate, reţinându-se că nu există diferenţă semnificativă între veniturile realizate de persoana evaluată în perioada 2006-2010 în sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010.

1.2. Soluţia primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2811 din 02 noiembrie 2015 a respins cererea privind aplicarea amenzii judiciare reclamantei.

A respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, A., B. şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibilă.

1.3. Cererile de recurs

Recursul principal

Împotriva sentinţei civile nr. 2811 din 02 noiembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În susţinerea motivului de recurs invocat, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a încălcat normele de drept material incidente speţei, soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă fiind nelegală, prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 176/2010, coroborate cu cele ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat, a arătat următoarele:

În conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a al Legii nr. 554/2004 persoana vătămata este definită ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publica", fără nicio distincţie între persoană fizică şi persoană juridică, rezultă că toate prevederile cu caracter procesual se aplică în mod identic celor două categorii de persoane.

Chiar dacă, în textul legii contenciosului administrativ există reglementări speciale pentru anumite persoane juridice, subiecte de sezina (Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, etc), acest lucru nu poate justifica reţinerea instanţei de fond în sensul că Agenţia Naţională de Integritate nu ar putea dobândi calitatea de subiect de sezină în contenciosul administrativ.

Interpretarea instanţei de fond privind inadmisibilitatea acţiunii împotriva ordonanţei de clasare este de natură să aducă atingere liberului acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie oricărei persoane, inclusiv autorităţilor publice, aşa cum este Agenţia Naţională de Integritate.

Este adevărat că acţiunea împotriva ordonanţei de clasare nu urmăreşte valorificarea unor drepturi subiective sau a unor interese personale directe, însă ea se bazează, pe protejarea unui interes public, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 176/2010.

Greşit reţine instanţa de fond că, deşi rolul Agenţiei Naţionale de Integritate constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţii şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, acesta nu este suficient pentru a justifica un demers al acestei instituţii în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004, întrucât, pe această cale, s-ar depăşi atribuţiile Agenţiei Naţionale de Integritate, astfel cum sunt delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca şi Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acţiona în acest sens.

Este important de reţinut şi faptul că, după finalizarea raportului de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate şi sesizarea Comisiei de Cercetare a Averilor, prin dispoziţiile art. 10 2 alin. (2) şi art. 16 din Legea nr. 115/1996 s-a prevăzut expres participarea Agenţiei atât în procedurile administrative, desfăşurate în faţa Comisiei de Cercetare a Averilor, cât şi în faţa instanţei de contencios administrativ.

Aşa cum reiese din aceste reglementări, Agenţia Naţională de Integritate are un interes legitim, atât în ceea ce priveşte procedurile administrative desfăşurate de către Comisia de Cercetare a Averilor, cât şi în faţa instanţei de judecată, când se cere confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de către persoana cercetată în fata Comisiei.

În consecinţă, sunt îndeplinite condiţiile de exercitare a acţiunii civile prevăzute de art. 33 C. proc. civ., potrivit cărora: "interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual":

Interesul urmărit de ANI, în măsura în care Comisia de Cercetare a Averilor, organ administrativ, clasează sesizarea, derivă din calitatea sa de titular al sesizării prin raportul de evaluare în vederea efectuării cercetărilor privind confiscarea diferenţei ce nu poate fi justificată, şi singura instituţie competentă în ceea ce priveşte evaluarea averii.

Interesul personal - folosul practic urmărit de ANI, chiar dacă nu se răsfrânge în mod direct asupra sa - folosul putând fi realizat şi indirect - în demersul judiciar promovat constă în protejarea unui interes public, şi anume confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de către persoana cercetată şi vărsarea acestor sume la bugetul de stat.

Interesul este născut şi actual, dacă în momentul pronunţării Ordonanţei de clasare nu s-ar exercita acţiunea civilă de către Agenţia Naţională de Integritate, instituţia s-ar expune unui prejudiciu.

Interpretarea dată de prima instanţă prevederilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 contrazice flagrant chiar cele reţinute de instanţă în dispozitivul sentinţei.

Reţine instanţa de fond faptul că, chiar şi în ipoteza în care printr-o lege specială nu se prevede dreptul unei instituţii publice de a sesiza instanţa de contencios administrativ, în anumite cazuri şi în anumite condiţii, în scopul apărării unor interese legitime, o astfel de instituţie ar putea formula o acţiune în anularea unui act administrativ, numai cu respectarea cerinţelor dreptului comun, respectiv dacă îndeplineşte inclusiv cerinţa constând în vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat prin actul administrativ atacat.

Astfel, omisiunea legiuitorului de a prevedea în Legea nr. 115/1996 sau în Legea nr. 176/2010, posibilitatea contestării unei ordonanţe de clasare în justiţie, respectiv instanţa competentă să soluţioneze pricina, nu conduce la concluzia reţinută de instanţa de fond, în sensul că ordonanţa de clasare nu poate fi contestată în instanţă, întrucât principiile instituite prin Convenţia Europeana a Drepturilor Omului se opun unei atare interpretări.

Cu privire la abrogarea expresă a dispoziţiei din Legea nr. 115/1996 care prevedea o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, consideră greşită reţinerea primei instanţe în sensul că acest fapt ar evidenţia intenţia legiuitorului, în sensul că actul Comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

Consideră greşit acest considerent prin prisma regulii "specialia generalibus derogant", având în vedere că, fiind derogatorie de la dreptul comun, norma specială este de strictă interpretare şi aplicare, deci nu poate fi aplicată prin analogie la situaţiile ce nu se încadrează în prevederile sale, aceste situaţii urmând a fi guvernate de normele generale.

Ordonanţa atacată îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi încadrată în categoria actelor administrative, fiind un act unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică şi dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Nu constituie un act emis de o entitate a cărei activitate poate fi asimilată activităţii jurisdicţionale, fiind premergătoare unei eventuale sesizări a instanţei de judecată.

In situaţia în care legea nu prevede o cale distinctă de atacare a ordonanţei de clasare a Comisiei de verificare a averilor, entitate esenţialmente administrativă, devin aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a cărei condiţii de admisibilitate sunt îndeplinite.

În concluzie, solicită admiterea recursului formulat

Recursul incident

La data de 08.03.2016, pârâtul A. a formulat recurs incident împotriva aceleiaşi hotărâri, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (6) şi (8) din C. proc. civ., republicat.

În dezvoltarea motivelor de recurs invocate recurentul a criticat sentinţa atacată exclusiv din perspectiva soluţiei de reducere a onorariului de avocat solicitat de pârâţii persoane fizice, de la 4960 RON la 1000 de RON, arătând următoarele:

I. Sentinţa primei instanţe este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 452 - 453 C. proc. civ., având în vedere că reclamanta ANI a fost partea care a căzut în pretenţii, iar pârâtul A. a făcut dovada cheltuielilor de judecată (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.).

II. Sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 451 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu dispoziţiile art. 127 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat, cuantumul sumei solicitate drept onorariu avocat fiind justificată în raport de criteriile expuse de aceste texte legale (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.).

III. Sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale referitoare la TVA, dat fiind că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că munca depusă de avocat a fost facturată cu suma de 4.000 RON, restul de 960 RON, reprezentând contravaloarea TVA suportată de către beneficiarul facturii, în speţă Pârâtul A. În aceste condiţii, onorariul de avocat a fost redus la 1% din valoarea sa iniţială.

IV. Sentinţa recurată este nemotivată sub aspectul reducerii onorariului de avocat (art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), instanţa de fond nu a efectuat o analiză a criteriilor de stabilire a onorariului, ci s-a limitat la o motivare formală legată de inadmisibilitatea cererii şi de faptul că au fost doar două termene de judecată.

În drept, invocă dispoziţiile art. 452 - 453, art. 488 alin. (6) şi (8) şi art. 491 C. proc. civ., art. 127 din Statul Profesiei de avocaţi.

1.4. Apărările intimatului A.

Prin întâmpinarea depusă, pârâtul A. a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta ANI, ca neîntemeiat şi menţinerea hotărârii atacate în ceea ce priveşte inadmisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, formulând următoarele apărări:

Legea specială aplicabilă în cauză este Legea nr. 115/1996, care nu reglementează posibilitatea atacării ordonanţei de clasare, pronunţată în temeiul art. 10 1-art. 104, iar susţinerile recurentei în sensul că dreptul la acţiune ar putea fi exercitat în temeiul legii generale, Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este fundamentată pe greşita aplicare a regulii "specialia generalibus derogant".

În mod corect a decis instanţa de fond că cererea introductivă este inadmisibilă, întrucât nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, ordonanţa de clasare atacată nefiind un "act administrativ" sau" un act administrativ jurisdicţional" în sensul definit de acest act normativ.

Recurenta reclamantă ANI nu este o "persoană vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publică", nu este subiect de sezină şi, deci, nu are calitate procesuală activă în formularea acţiunii de contencios administrativ.

De asemenea, în exercitarea acţiunii în contencios administrativ nu este suficient ca interesul să fie justificat prin prisma cerinţelor stabilite de art. 33 C. proc. civ. pentru exercitarea acţiunii civile, nu prezintă relevanţă prefigurarea folosului efectiv pe care partea l-ar obţine partea, fiind necesar ca aceste cerinţe să fie completate de "existenţa unui interes legitim public" ori a unui interes derivând dintr-o vătămare a "unui drept subiectiv".

Acţiunea formulată de ANI est lipsită de orice folos practic, respectiv de interes, având în vedere că anularea ordonanţei nu ar produce nici un efect în privinţa controlului averii persoanei cercetate, acţiunea nu poate fi reluată, singura situaţie reglementată de art. 15 alin. (3) din Legea nr. 115/1996, în care se poate dispune de către Comisie reluarea cercetării, fiind aceea când după clasarea cauzei "apar elemente noi care pot duce la o soluţie contrară".

Comisia de cercetare a averilor nu este o autoritate publică în sensul legii contenciosului administrativ, neavând personalitate juridică nu poate avea calitate procesuală pasivă în cauză. De asemenea, pârâtul A. fiind persoană fizică nu poate avea calitate procesuală pasivă într-o acţiune de contencios administrativ.

Procedura de sesizare a instanţei de contencios administrativ de către ANI în vederea controlului averii a fost declarată neconstituţională, prin urmare, recunoaşterea dreptului ANI de a ataca ordonanţa de clasare în faţa instanţei de contencios administrativ ar echivala cu eludarea dispoziţiilor legale referitoare la însuşi scopul înfiinţării Comisiei de cercetare a averilor, ar încălca atribuţiile acestei Comisii de a decide cu privire la sesizarea instanţei, cu înfrângerea efectelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415/2010.

2. Procedura de soluţionare a recursului

2.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 15 ianuarie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.2. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Reclamanta Agenţia Naţionala de Integritate a sesizat instanţa de contencios administrativ în vederea verificării legalităţii ordonanţei nr. 2/13.02.2015 emisă de Curtea de Apel Bucureşti, Comisia de Cercetare a Averilor, prin care s-a dispus, în baza art. 104 lit. b din Legea nr. 115/1996 clasarea cauzei in ceea ce priveşte persoanele cercetate - pârâţii persoane fizice, reţinând că nu există diferenţă semnificativă între veniturile realizate de persoana evaluata in perioada 2006-2010 in sensul art. 18 din Legea nr. 176/2010, soluţie menţinută prin ordonanţa nr. 6/27.05.2015 emisă de aceeaşi autoritate, prin care s-a dispus respingerea ca inadmisibilă a plângerii administrative prealabile formulate de reclamantă.

Prima instanţă, pentru a admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii, formulată de pârâtul A., a reţinut că ordonanţa de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor nu poate forma obiectul controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, întrucât legiuitorul nu a prevăzut nicio cale de atac împotriva soluţiei de clasare a cauzei, iar ordonanţa de clasare nu este un act administrativ ori un act administrativ-jurisdicţional.

Pentru a se pronunţa în acest sens, prima instanţă a reţinut următoarele argumente:

Legea nr. 115/1996 nu prevede nicio cale de atac împotriva ordonanţelor pronunţate de Comisie în situaţiile enumerate de art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, deci nici împotriva ordonanţei prin care se dispune clasarea cauzei.

Agenţia Naţională de Integritate nu poate contesta ordonanţa de clasare pronunţată de Comisia de cercetare a averilor prin intermediul procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004, având în vedere, pe de o parte, că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de acest act normativ, în condiţiile în care această autoritate publică nu poate invoca vătămarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu este reglementată prin legea sa specială de organizare şi nici nu se regăseşte printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) şi (8) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituţii publice care acţionează exclusiv în exercitarea atribuţiilor sale legale.

Este adevărat că rolul ANI constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţii şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, însă interesul public pentru înfiinţarea şi funcţionarea unei asemenea instituţii nu este suficient pentru a justifica un demers al acesteia în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004, întrucât, pe această cale, s-ar depăşi atribuţiile sale, astfel cum sunt delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca şi Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acţiona în acest sens.

În lumina considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 604 din 4 noiembrie 2014, Comisia este privită ca un organ de filtru între Agenţia Naţională de Integritate şi instanţa de judecată.

Or, în condiţiile în care se consideră că este admisibil ca, pe calea Legii nr. 554/2004, ordonanţa de clasare să fie atacată în contencios administrativ de către ANI, rolul de "filtru" al Comisiei, acela de a decide în exclusivitate cu privire la sesizarea instanţei de contencios administrativ, este, practic, desfiinţat, întrucât în această manieră indirectă, se ajunge în situaţia în care toate cauzele aflate pe rolul Comisiei de cercetare a averilor, pot ajunge pe rolul instanţei judecătoreşti competente, atât cele cu privire la care s-a dispus sesizarea, cât şi cele cu privire la care s-a dispus clasarea, situaţie contrară, atât raţionamentului expus de Curtea Constituţională în decizia nr. 604/2014, cât şi intenţiei legiuitorului care, prin înfiinţarea acestei Comisii cu atribuţii de "filtrare" a cauzelor de acest tip, a urmărit consacrarea unei soluţii legislative care să respecte exigenţele conformităţii cu Legea fundamentală, în contextul în care prevederile Legii nr. 144/2007 au fost declarate neconstituţionale.

Un alt argument în sensul inadmisibilităţii acţiunii în anulare formulate în condiţiile Legii nr. 554/2004 împotriva ordonanţei de clasare pronunţată de Comisia de cercetare a averii este oferit şi de evenimentul legislativ constând în abrogarea expresă a art. 19 din Legea nr. 115/1996 prin art. 63 alin. (1) lit. a din Legea nr. 144/2007, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 535 din 3 august 2009. Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres, fără a fi înlocuită cu alta, care să corespundă imperativului asigurării constituţionalităţii reglementării, evidenţiază intenţia legiuitorului, în sensul ca actul Comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.

Nu poate fi pretins că ar exista un drept al ANI de a ataca respectiva ordonanţă de clasare în temeiul normei generale reprezentate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În acest sens, trebuie avut în vedere faptul că norma specială derogă de la norma generală, iar nu invers, prin urmare, nu se poate întemeia acţiunea pe legea generala pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor potrivit cărora clasarea cauzei nu este supusă niciunei căi de atac.

Că aceasta este intenţia clară a legiuitorului rezultă şi dintr-o interpretare sistematică a dispoziţiilor art. 104 din Legea nr. 115/1996, precum şi a art. 15 alin. (3) lit. a din acelaşi act normativ. Astfel, acţiunea ANI prin care se tinde la anularea ordonanţei de clasare a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti este lipsită de folos practic, deci de interes, întrucât, prin reducere la absurd, chiar în ipoteza în care s-ar dispune anularea ordonanţei, aceasta nu are niciun efect în privinţa controlului averii persoanei cercetate, întrucât acţiunea de control a averii nu poate fi reluată în acest caz. Singurul caz prevăzut de lege şi aplicabil în cauză, în care se poate dispune de Comisie reluarea cercetării este atunci când, după clasarea cauzei, apar elemente noi, evident, care pot duce la o soluţie contrară.

În fine, un ultim argument reţinut de prima instanţă în sensul inadmisibilităţii acţiunii, constă şi în natura juridică specială a acestui act care, deşi nu este un act administrativ-jurisdicţional, pe considerentul că procedura derulată în faţa Comisiei nu este de natură jurisdicţională, nu întruneşte nici trăsăturile unui act administrativ tipic, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c, prin raportare la componenţa Comisiei şi la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluţiei pronunţate.

Referitor la cheltuielile de judecată, în baza art. 451 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., prima instanţă a admis cererea pârâtului şi a dispus obligarea reclamantei către pârâtul A. la cheltuieli de judecată în sumă de 1000 RON, onorariu de avocat redus de la suma de 4960 RON, achitată conform chitanţei CAAL nr. 0368/21.09.2015, arătând că la reducerea onorariului a avut in vedere faptul ca litigiul a fost soluţionat pe cale de excepţie, la al doilea termen de judecata, nefiind administrate alte probe cu excepţia celor deja depuse de partea reclamantă, respectiv actul contestat, şi răspunsul la plângerea administrativă prealabilă.

2.3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Recursul principal

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă şi a prevederilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul principal este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:În prealabil, trebuie precizat că excepţia nulităţii recursului, invocată oral de reprezentantul pârâtului în şedinţa publică din data de 23.04.2018, pe motiv că recurenta reclamantă nu a formulat critici care pot fi încadrate la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nu poate forma obiect de analiză în această etapă procesuală.

Această concluzie se impune întrucât, pronunţând încheierea de admitere în principiu a recursului, instanţa de recurs a constatat că recursul a fost declarat şi motivat în termen, prin urmare, având în vedere dispoziţiile art. 235 C. proc. civ., nu are posibilitatea să revină asupra aspectelor statuate. Argumentul invocat de reprezentantul pârâtului, potrivit căruia anularea recursului este o soluţie posibilă pe care instanţa de recurs o poate pronunţa în temeiul art. 496 C. proc. civ., şi nu doar în cursul procedurii de filtru, în temeiul art. 493 alin. (5) C. proc. civ., nu poate conduce la o altă concluzie, încheierea de admitere în principiu având natura unei încheieri interlocutorii Înalta Curte nu poate reveni asupra aspectelor statuate în cuprinsul acesteia.

În ceea ce priveşte încadrarea criticilor formulate de reclamanta recurentă la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că dreptul la acţiune în contenciosul administrativ nu poate fi analizat doar prin prisma aspectelor de drept procesual, a condiţiilor de exercitare a acţiunii civile, stabilite de art. 32 C. proc. civ., ci implică analiza raportului juridic de drept administrativ litigios, a naturii juridice a actului care formează obiectul acţiunii, a capacităţii administrative a autorităţii, a calităţii părţilor de subiecţi ai raportului de drept administrativ dedus judecăţii, afirmarea unui drept sau a unui interes legitim care să aibă semnificaţia definită de art. 2 alin. (1) lit. a, lit. o- r) din Legea nr. 554/2004, analiză ce presupune aplicarea unor norme de drept ce aparţin dreptului administrativ.

Actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere. Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), care începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate de aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.

Contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând să stabilească dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni."

"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege.

Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004.

Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia invocată de intimatul - pârât şi reţinută în sentinţa atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că Agenţia Naţională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului. Agenţia Naţională de Integritate este însă o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, prima instanţă în mod greşit a reţinut că reclamanta nu se regăseşte printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) şi (8) din Legea nr. 554/2004. Chiar dacă nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituţii publice care acţionează exclusiv în exercitarea atribuţiilor sale legale, dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 consfinţesc cadrul general pentru exercitarea contenciosului obiectiv, destinat a apăra legalitatea obiectivă. Aşa fiind, exercitarea dreptului la acţiune a persoanelor de drept public împotriva actelor care vatămă starea de legalitate obiectivă nu presupune justificarea vătămării unui drept subiectiv ori a unui interes legitim privat.

În context, trebuie menţionat că prin decizia nr. 256/2006 Curtea Constituţională a statuat, cu referire la constituţionalitatea art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că potrivit art. 21 alin. (1) din Constituţie exercitarea acţiunii în justiţie de către orice persoană este posibilă pentru apărarea "drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime".

De asemenea, Curtea Constituţională a precizat că în lipsa unei distincţii exprese în art. 52 din Constituţie între interesul legitim public sau privat trebuie aplicat principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, prin urmare, acţiunea în contencios administrativ asigură ocrotirea atât a interesului public, cât şi respectarea interesului privat.

Este lipsită de argumente concluzia reţinută de prima instanţă în sensul că, prin raportare la componenţa Comisiei şi la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluţiei pronunţate, ordonanţa de clasare nu întruneşte nici trăsăturile unui act administrativ tipic, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c.

Nu există nici un temei pentru a nega calitatea de organ de stat al comisiei de cercetare a averilor, care să-i confere calitatea de autoritate administrativă în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b din Legea nr. 554/2004. Aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 115/1996, comisia de cercetare a averilor este formată din 2 judecători şi un procuror, fiind un organ colegial, şi are atribuţia legală exclusivă de a efectua acţiunea de control în urma sesizării de către o altă autoritate administrativă (ANI), iar la finalizarea activităţii pronunţă o ordonanţă, care constituie o manifestare de voinţă a emitentei în regim de putere publică ce se exercită în limitele marjei de apreciere, şi care conţine măsuri cu caracter obligatoriu, beneficiind de prezumţie de legalitate, de autenticitate şi veridicitate, trăsături esenţiale ale actelor administrative.

Cu alte cuvinte, pentru definirea autorităţii publice criteriul de bază este competenţa administrativă, constând în suma de atribuţii conferite unei entităţi în executarea legii, pentru îndeplinirea interesului public, precum şi regimul de putere publică în care acţionează entitatea respectivă, aşadar capacitatea administrativă nu depinde de personalitatea juridică a acesteia, nefiind necesar nici ca respectiva autoritate să facă parte din sistemul administraţiei de stat sau locale, fiind suficient să exercite atribuţii de natură administrativă în regim de putere publică.

În final, Înalta Curte nu poate valida concluzia primei instanţe nici în sensul că inadmisibilitatea acţiunii în anulare formulate în condiţiile Legii nr. 554/2004 împotriva ordonanţei de clasare pronunţată de Comisia de cercetare a averii ar rezulta din modificările legislative care au avut loc. Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres, nu poate fi interpretată în sensul reţinut de prima instanţă, întrucât o astfel de interpretare ar conduce la încălcarea dreptului conferit reclamantei de art. 21 şi art. 52 din Constituţie.

Mai mult, intenţia legiuitorului de a restrânge exercitarea dreptului la acţiune într-o anumită situaţie concretă, contrar interpretării date de prima instanţă şi împărtăşită de intimatul pârât, nu poate rezulta din coroborarea unor evenimente legislative, ea trebuie să fie prevăzută expresă, în acord cu dispoziţiile art. 53 din Constituţie. Astfel, potrivit normei constituţionale menţionate, "Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale, prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

De asemenea, rezolvarea conflictului între legea specială şi legea generală în acord cu dispoziţiile constituţionale conduce la aceeaşi concluzie, şi anume că, în lipsa unei dispoziţii exprese care să suprime dreptul la acţiune împotriva ordonanţei de clasare - act administrativ cu caracter individual, emisă de o autoritate administrativă în conformitate cu art. 104 din Legea nr. 115/1996 - lege specială, acest drept trebuie recunoscut părţii care justifică o vătămare în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, lege care conţine dispoziţii de procedură cu caracter general, care completează legea specială pentru situaţiile pe care aceasta nu le reglementează.

Recursul incident

Examinând recursul incident din perspectiva dispoziţiilor art. 491 C. proc. civ., coroborate cu art. 472 C. proc. civ., prin care recurentul pârât solicită instanţei de control judiciar se verifice modul de aplicare a dispoziţiilor art. 451-453 C. proc. civ., se reţine că acesta a rămas fără obiect, având în vedere faptul că admiterea recursului principal, cu consecinţa casării integrale a hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe atrage o nouă judecată asupra fondului, care impune şi o nouă cuantificare a cheltuielilor de judecată în raport de criteriile legale stabilite.

2. 4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constatând întemeiate criticile recurentei - reclamante, va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, care urmează să soluţioneze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 2811 din data de 2 noiembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul A., ca rămas fără obiect.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 aprilie 2018.