Challenge to Judicial Inspectorate dismissal of prosecutor disciplinary complaint: inadmissibility of cassation appeal against final administrative-judicial ruling under Law 317/2004

Şedinţa publică din data de 03 mai 2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I.Cadrul procesual

Prin plângerea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 9 septembrie 2016, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, desfiinţarea Rezoluţiei nr. x/2016 emisă de pârâtă şi trimiterea dosarului la instituţia pârâtă pentru continuarea procedurii disciplinare.

Prin sentinţa nr. 2080 din 31 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtă prin întâmpinare, şi a respins ca neîntemeiată plângerea formulată de reclamantul A.

II. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs motivat reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs, după un scurt rezumat al speţei, recurentul reclamant a susţinut că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi/sau aplicarea greşită a art. 12 alin. (1), (4) din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1207/2012 şi a art. 73 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Astfel, in ceea ce priveşte nerespectarea de către Inspecţia Judiciară a procedurii instituite de Hotărârea P.C.S.M. nr. 1027/2012 referitoare la etapa verificărilor prealabile, instanţa de fond citează trunchiat dispoziţiile legale şi concluzionează eronat ca solicitarea şi întinderea relaţiilor la care se refera Regulamentul sunt facultative, fiind lăsate la libera apreciere a inspectorului desemnat cu efectuarea cercetărilor. Argumentele reţinute de instanţa de fond sunt neîntemeiate şi nelegale, în opinia recurentului.

A susţinut recurentul că toate aspectele sesizate de el impuneau solicitarea de către Inspecţia Judiciară a unor relaţii şi efectuarea de verificări pentru ca, in raport cu textul care incriminează abaterile disciplinare invocate trebuie verificata cu prioritate latura subiectiva, astfel incat sa se determine nu numai daca exista incalcari ale legii, ci şi modul in care a fost "exercitata funcţia" de către procurorul de caz, respectiv daca aceasta a fost exercitata cu rea-credinta sau grava neglijenta.

A mai criticat recurentul sentinţa pe motiv că a fost pronunţata cu încălcarea şi/sau aplicarea greşita a art. 18 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1207/2012, punctul de vedere exprimat de prima instanţa (care isi insuseste intocmai opinia exprimata de Inspecţia Judiciara) fiind in neconcordanţă cu textul legal incident.

Sentinţa a fost pronunţata şi cu incalcarea art. 425 C. proc. civ., intrucat in mod nelegal au fost respinse susţinerile legate de obligativitatea menţionării datelor de identificare a inspectorului judiciar care a efectuat verificările prealabile in procedura disciplinara.

O altă critică se referă la încălcarea şi/sau aplicarea greşita a art. 99 lit. t şi art. 991 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, faptele sesizate reprezintă abateri disciplinare in intelesul dat de art. 99 lit. t şi art. 991 din Legea nr. 303/2004 şi nu conduc la cenzurarea masurilor luate de alţi magistraţi.

A reamintit recurentul toate faptele cuprinse în sesizarea adresată Inspecţiei Judiciare.

A solicitat, în concluzie, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecand pe fond cauza, admiterea cererii de chemare in judecata in sensul desfiinţării Rezoluţiei nr. x/2016 a Inspecţiei Judiciare şi trimiterii cauzei la Inspecţia Judiciara in vederea continuării procedurii disciplinare.

III. Procedura derulată în faţa instanţei de recurs

Intimata Inspecţia Judiciară a depus întâmpinare la data de 17.11.2017, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamant.

Prin raportul întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., prefigurându-se incidenţa dispoziţiilor alin. (5) al aceluiaşi articol, s-a apreciat ca fundamentată pronunţarea soluţiei de respingere ca inadmisibil a recursului formulat de reclamantul A.

După analiza raportului în completul de filtru, acesta a fost comunicat părţilor pentru a formula un punct de vedere.

Recurentul-reclamant A. a depus punct de vedere asupra raportului privind admisibilitatea în principiu a recursului, susţinând, în esenţă, următoarele:

Cu privire la argumentul magistratului raportor referitor la aplicarea prin analogie a dispoziţiilor art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, a opinat recurentul că acesta nu are aplicabilitate în speţă, deoarece Legea nr. 317/2004 nu prevede o procedura speciala cu privire la tipul şi termenele de exercitare a cailor de atac in situaţia prevăzuta de art. 45 alin. (4) lit. b din Lege. De asemenea, menţiunea din alin. (7) a art. 47, potrivit căreia "Hotărârea secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti este irevocabilă" se refera la soluţiile prevăzute de alin. (6) din articolul citat, respectiv la situaţiile in care instanţa investita cu competenta teritoriala şi materiala exclusiva soluţionează contestaţiile prevăzute in alin. (5). Aceste contestaţii privesc exclusiv situaţiile prevăzute la art. 47 alin. (1) lit. c şi alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Se au in vedere in mod exclusiv acele contestaţii împotriva rezoluţiei pronunţate de Inspecţia Judiciara prin care s-au respins sesizările introductive motivat de imprejurarea ca nu sunt indeplinite condiţiile pentru exercitarea acţiunii disciplinare (rezoluţii pronunţate după efectuarea cercetării disciplinare propriu-zise), precum şi soluţiile inspectorului şef prin care a fost infirmata rezoluţia inspectorului desemnat aleatoriu intr-una din situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. a sau c) din textul de referinta (adica situaţiile prin care se propune sesizarea secţiei corespunzătoare a CSM pentru exercitarea acţiunii disciplinare sau respingerea sesizării intrucat, in urma cercetării prealabile, se constata ca nu sunt indeplinite condiţiile exercitării acţiunii disciplinare).

In speţă, rezoluţia inspectorului desemnat vizează o prima etapa, prealabila cercetării prealabile, etapa verificărilor. De aceea, fiind vorba de stadii diferite ale cercetării prealabile, fiecare prevăzute cu cai proprii de contestare nu poate fi aplicat principiul analogiei in aceste situaţii.

Or, de vreme ce nu se prevăd expres căile de atac impotriva hotărârii Curţii de Apel Bucureşti prin care s-a respins contestaţia impotriva rezoluţiei de clasare motivata pe împrejurările prevăzute de art. 45 alin. (4) lit. b din Legea nr. 317/2004, nu se poate aplica raţionamentul analogiei juridice, ci regulile dreptului comun in materie, respectiv art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, in raport cu care recursul este admisibil.

De asemenea, cu privire la Soluţia de principiu din data de 9.10.2017, recurentul a opinat că aceste texte nu au existenţă de sine stătătoare şi trebuie puse in aplicare prin norme legale cu caracter procedural care sa reglementeze condiţiile, situaţiile şi procedurile efective prin care interpretările legii la care Constituţia şi legea privind organizarea judiciară îndrituiesc Înalta Curte devin publice şi obligatorii.

In materia analizata, apreciază ca acest cadru este creat prin dispoziţiile C. proc. civ. referitoare la recursul in interesul legii şi dezlegarea unor chestiuni de drept, insa soluţiile de principiu nu isi găsesc transpunere procedurala.

Opiniile exprimate in acest din urmă cadru, chiar daca sunt valoroase şi utile din perspectiva practica, nu au finalitatea menţionată in raport, ci constituie doar un bun punct de plecare intr-o eventuala promovare a uneia dintre cele doua proceduri menţionate in precedent.

În plus, astfel de soluţii nu pot fi opuse participanţilor la raporturile de drept al contenciosului administrativ, întrucât ele nu au fost publicate in Monitorul Oficial, condiţie de publicitate necesara in situaţia oricărui act normativ, fie el şi de interpretare a legii.

Chiar dacă s-ar admite ca aceste soluţii de principiu sunt obligatorii, trecându-se peste argumentele anterior menţionate, soluţia la care face trimitere raportul nu poate avea caracter obligatoriu, deoarece nu retroactivează, iar data pronunţării sale este ulterioară declarării caii de atac.

In subsidiar, în situaţia in care se va considera pertinentă opinia exprimată in raport, recurentul a solicitat să fie calificată calea de atac drept "revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 509 alin. (1) pct. 1 teza a II-a şi pct. 5 din C. proc. civ., constatând că a fost introdusă înlăuntrul termenului prevăzut de art. 511 din acelaşi Cod, iar motivele invocate se circumscriu in drept temeiurilor invocate".

III. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Cu prioritate, Înalta Curte arată că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată de art. 493 din C. proc. civ. şi aplicabilă numai în faţa instanţei supreme, se derulează exclusiv în formă scrisă, fără a exista dezbateri orale şi fără citarea părţilor.

Aceasta nu este însă de natură să aducă atingere principiului contradictorialităţii procesului, de vreme ce, potrivit legii, pe baza recursului, a întâmpinării şi a răspunsului la întâmpinare, depuse de părţi, magistratul desemnat întocmeşte un raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului, raport care, în urma analizei în completul de filtru, se comunică părţilor.

Prin urmare, părţile nu numai că sunt în măsură să cunoască şi să răspundă fiecare la susţinerile şi mijloacele de probă propuse de partea adversă, dar iau cunoştinţă şi de eventuala soluţie ce urmează a se da de către completul de filtru în condiţiile art. 493 alin. (5) sau alin. (6) din C. proc. civ. sau, după caz, de faptul că recursul este considerat admisibil în principiu, urmând să fie soluţionat pe fond în şedinţă publică, cu citarea părţilor, conform art. 493 alin. (7) din Cod.

Cu privire la soluţia propusă prin raport, părţile litigante au posibilitatea legală de a-şi expune, inclusiv prin avocat, un punct de vedere tot în formă scrisă, în termen de 10 zile de la comunicarea raportului.

Ţinând seama de toate actele de procedură întocmite în cauză şi de înscrisurile depuse de părţi, inclusiv a celor cuprinzând punctele de vedere asupra raportului, completul de filtru hotărăşte, după caz, în sensul alin. (5), alin. (6) sau alin. (7) al art. 493 din C. proc. civ.

În acest context, Înalta Curte reaminteşte faptul că art. 493 alin. (5) din C. proc. civ. stabileşte soluţiile pe care le poate pronunţa Completul de filtru în situaţiile când recursul nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de lege, când motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 din cod, când nu este legat timbrat ori nu a fost declarat în termenul legal sau este inadmisibil (ca în cazul în care hotărârea atacată nu este supusă recursului).

În aceste situaţii, adoptarea oricăreia dintre soluţiile prevăzute imperativ de textul de lege pune capăt procesului în faza procedurii de filtru.

Referitor la "cererea subsidiară" din finalul punctului de vedere depus cu privire la raportul privind admisibilitatea în principiu a recursului, de a se califica drept revizuire calea de atac exercitată, în măsura în care recursul este considerat inadmisibil, aceasta nu poate fi primită, Înalta Curte nefiind legal învestită cu o astfel de cale de atac.

Astfel, dispoziţiile art. 204 din C. proc. civ., care permit modificarea cererii de chemare în judecată, ca act procedural de învestire a instanţei de judecată, până la primul termen de judecată nu pot fi aplicate, fiind incompatibile cu procedura filtrului.

În plus, cererea de revizuire se depune, potrivit art. 510 alin. (1) din Cod, la instanţa care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere, iar nu la instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată, ca în cazul recursului.

De asemenea, spre deosebire de procedura recursului şi de soluţiile ce pot fi pronunţate în recurs, potrivit legii, de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, C. proc. civ. instituie o competenţă şi o procedură distincte în cazul revizuirii, cale de atac extraordinară de retractare, care poate fi exercitată în cazurile limitativ prevăzute de art. 509 din Cod, cazuri care - contrar susţinerilor recurentului - diferă de motivele de casare reglementate de art. 488 din Cod.

În acest context, trebuie observat că, potrivit art. 513 din C. proc. civ., "(1) Cererea de revizuire se soluţionează potrivit dispoziţiilor procedurale aplicabile judecăţii finalizate cu hotărârea atacată. (…) (3) Dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii şi la faptele pe care se întemeiază."

În schimb, recursul - cale de atac extraordinară de reformare - urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă ierarhic superioară, "examinarea în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile" (art. 483 alin. (3).

Prin urmare, Înalta Curte procedează, în Complet de filtru la verificarea regularităţii sesizării sale, iar dacă se constată că recursul îndeplineşte toate condiţiile prevăzute de lege în acest sens, este declarat admisibil în principiu, trecându-se la etapa judecării sale în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În această ordine de idei, în speţă se constată că, prin raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., s-a reţinut că este inadmisibil, vizând o hotărâre pentru care legea nu prevede această cale de atac.

Într-adevăr, referitor la admisibilitatea prezentului recurs, se constată că recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Rezoluţia de clasare nr. x/2016 din data de 09-08-2016, emisă în baza art. 45 alin. (4) lit. b raportat la art. 47 alin. (1) lit. b din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, cu modificările şi completările ulterioare.

În legătură cu dispoziţia legală "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b din Legea nr. 317/2004, Curtea Constituţională a Românei, prin Decizia nr. 397/2014, a constatat că aceasta este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b din aceeaşi lege.

Principalul considerent al Curţii a fost acela că şi în cazul acestui gen de rezoluţii trebuie să se recunoască dreptul petiţionarului de acces liber la justiţie şi la un proces echitabil, respectiv posibilitatea de contestare în faţa unei instanţe competente (în speţă, Curtea de Apel Bucureşti ca instanţă de contencios administrativ).

Curtea Constituţională a reamintit jurisprudenţa sa în sensul că liberul acces la justiţie presupune accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte actul de justiţie, considerând însă că legiuitorul are competenţa exclusivă de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, aşa cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituţia României.

În acest sens, a statuat că principiul invocat semnifică faptul că orice persoană poate sesiza instanţele judecătoreşti în cazul în care consideră că drepturile, libertăţile sau interesele sale legitime au fost încălcate, iar nu faptul că acest acces nu poate fi supus niciunei condiţionări, competenţa de a stabili regulile de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti revenindu-i legiuitorului.

De altfel şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat - ca o caracteristică a principiului liberului acces la justiţie - faptul că acesta nu este un drept absolut, ci el cere prin însăşi natura sa o reglementare din partea statului, putând fi subiectul unor limitări sau condiţionări, atât timp cât nu este atinsă însăşi substanţa sa.

În lumina acestor argumente, Curtea Constituţională a decis că accesul liber la justiţie este încălcat în măsura în care rezoluţia de clasare este cu totul exclusă controlului judiciar.

Ca urmare a acestei decizii, legiuitorul nu a intervenit pentru modificarea normei în discuţie, însă deciziile Curţii Constituţionale de admitere a excepţiilor de neconstituţionalitate sunt, potrivit legii, obligatorii pentru toate instanţele de judecată.

În aceste condiţii, Înalta Curte urmează a avea în vedere prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, care statuează că nu se aplică în materie de contencios administrativ şi fiscal prevederile alin. (1) al aceluiaşi articol, potrivit cărora, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea primei instanţe este definitivă, aceasta va fi supusă numai apelului instanţa ierarhic superioară.

Prin urmare, în considerarea prevederilor art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la aplicarea "dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare".

În acest sens, va ţine seama de faptul că rezoluţiile inspecţiei judiciare pot avea două categorii de consecinţe: exercitarea acţiunii disciplinare, cu sesizarea secţiei corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii (ca urmare a rezoluţiei de admitere a sesizării) sau încetarea procedurii de cercetare disciplinară (ca urmare a rezoluţiei de clasare sau de respingere a sesizării).

Or, câtă vreme situaţia cea mai asemănătoare celei de clasare a sesizării este, în mod evident, aceea de respingere a sesizării, Înalta Curte constată că rezoluţia de clasare poate fi contestată la secţia de contencios administrativ şi fiscal al Curţii de Apel Bucureşti în termen de 15 zile de la comunicare fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, hotărârea acestei instanţe (de respingere a contestaţiei sau de admitere a acesteia) fiind definitivă, potrivit art. art. 47 alin. (5), (7) din Legea nr. 317/2004.

O interpretare contrară a dispoziţiilor legale menţionate ar conduce la concluzia ilogică de a se recunoaşte o cale de atac în justiţie în plus împotriva rezoluţiei de clasare (care poate soluţiona inclusiv o sesizare informă) faţă de rezoluţia de respingere (care soluţionează pe fond sesizarea, după cercetarea disciplinară).

În ceea ce priveşte susţinerile din punctul de vedere depus de recurent, privind referirea magistratului raportor la soluţia de principiu adoptată in şedinţa Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi Fiscal din data de 9.10.2017, potrivit căreia recursul impotriva sentinţei prin care s-a soluţionat contestaţia cu privire la rezoluţia de clasare pronunţată de către Inspecţia Judiciara in temeiul art. 45 alin. (4) lit. b din Legea nr. 317/2004 este inadmisibil atunci când cauza a fost soluţionată pe fond potrivit dispoziţiilor legii menţionate, Înalta Curte le constată neîntemeiate.

Astfel, soluţiile de principiu adoptate de Plenul secţiei de contencios administrativ şi Fiscal au temei legal în art. 126 alin. (3) din Constituţie, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 şi art. 33 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 21.09.2004, iar finalitatea acestora este stipulată de textele legale menţionate ca fiind interpretarea şi aplicarea unitară a legii.

Aceste soluţii nu sunt aplicate de judecători cu titlu de normă legală, aşa cum greşit consideră recurentul, ei având însă posibilitatea să se servească de interpretarea şi argumentele ce au stat la baza adoptării lor, în măsura în care au de soluţionat cauze care se circumscriu premiselor avute în vedere la adoptarea soluţiilor de unificare.

Interpretarea subiectivă a recurentului nu poate fi primită, căci s-ar ajunge la lipsirea de efecte a dispoziţiilor legale şi regulamentare care reglementează distinct activitatea de unificare a practicii judiciare a secţiei/instanţei şi obligaţia profesională a judecătorilor de a contribui la aceasta.

Faţă de toate considerentele expuse şi în considerarea art. 457 din C. proc. civ., potrivit căruia "(1) Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei", în baza art. 493 alin. (5) coroborat cu art. 634 alin. (1) pct. 1 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca inadmisibil, hotărârea atacată fiind definitivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2080 din 31 mai 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Fără cale de atac. Decizia se comunică părţilor.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 03 mai 2018.