Legality of financial control measures requiring repayment of over-budget mine closure expenditures and interest under public finance law

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura derulată în primul ciclu procesual

1.1. Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 26.06.2012 sub nr. x/2012, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia de Control Financiar, anularea procesului-verbal de control financiar nr. x/05.06.2009, respectiv a măsurilor 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 şi 21 şi, pe cale de consecinţă, a Deciziei nr. 103/28.12.2011.

Totodată, a solicitat suspendarea punerii în executare a actelor administrative contestate, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Prin sentinţa nr. 124 din 11 ianuarie 2013, Tribunalul Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată, reţinând că obiectul acesteia vizează anularea unui act administrativ-fiscal emis de Ministerul Finanţelor Publice, autoritate publică centrală, conform art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 34/2009.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.01.2013.

În cauză, Ministerul Economiei a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei S.C. A. S.A., cerere pe care instanţa a încuviinţat-o în principiu.

1.3. Prin sentinţa nr. 1500 din 14.05.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x a fost admisă cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia de Control Financiar şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi intervenientul accesoriu în favoarea reclamantei Ministerul Economiei, s-a dispus anularea parţială a procesului-verbal de control financiar nr. x/5.06.2009 cu privire la măsurile dispuse la nr. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 şi 21 şi a deciziei cu numărul 103/28.12.2011 emisă de către ANAF, fiind admisă şi cererea de intervenţie accesorie formulată de către intervenienta accesorie Ministerul Economiei în favoarea reclamantei.

1.4. Prin Decizia nr. 3935/08.12.2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, au fost admise recursurile formulate de pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia de Control Financiar şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară împotriva sentinţei nr. 1500 din 14.05.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind casată sentinţa atacată şi trimisă cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Instanţa de control judiciar a reţinut, în ceea ce priveşte punctul 4.2.1. din procesul-verbal de control financiar, că instanţa de fond nu a analizat dacă reclamanta a prezentat în timpul controlului actualizarea ordinului, dacă această solicitare a organelor de control era legală şi temeinică faţă de situaţia de fapt reţinută. Faptul că s-au actualizat prin Ordin al ministrului de resort valorile menţionate prin hotărârile de guvern menţionate la fiecare punct echivalează în opinia instanţei cu netemeinicia şi nelegalitatea măsurilor fără a se raporta pentru fiecare caz în parte, natura sumelor decontate de societate pentru execuţie, asistenţă tehnică, lucrări de închidere şi ecologizare a carierelor miniere şi dacă se suprapun cu specificul lucrărilor la care se referă hotărârile de guvern arătate (H.G. nr. 816/1998, H.G. nr. 898/2002, H.G. nr. 402/2001, H.G. nr. 493/2000, H.G. nr. 1021 şi 1022/2009 etc.) şi dacă este necesară în acest sens o expertiză contabilă pentru verificarea documentelor.

De asemenea, instanţa de fond nu a lămurit dacă deconturile justificative privind cheltuielile efectiv realizate vizau aceleaşi sume constatate ca fiind cele făcute cu depăşirea cheltuielilor de proiectare a lucrărilor de închidere subterană, ecologizare aprobate prin hotărâre de guvern, neexistând în acest sens o analiză concretă, ci doar o preluare a consideraţiilor reclamantei.

Referitor la măsurile dispuse la pct. 4.2.3 lit. a), s-a reţinut că instanţa de fond a făcut aprecieri generale fără a dezlega dacă planul de încetare a activităţii (PIA) a 59 de obiective miniere a fost avizat de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi aprobat de ministerul de resort conform art. 51 şi 52 din Legea nr. 85/2003 şi dacă sumele achitate de societatea reclamantă prin contractele încheiate cu diferiţi prestatori de servicii de proiectare au fost alocate prin H.G. nr. 1846/2004 cu această destinaţie sau cu altă destinaţie şi de unde rezultă acest lucru.

Referitor la măsurile dispuse la pct. 4.2.3 lit. b), instanţa de fond nu a lămurit dacă ministerul de resort a aprobat contractarea proiectelor tehnice pentru cele 9 obiective şi de ce poziţia din Anexele la Contractul anual "Intervenţii calamităţi" se încadrează pentru cele 9 obiective neaprobate la închidere. Nota nr. x/12.02.2007 nu a fost aprobată de ministerul de resort şi nu se precizează care sursă de plată a fost considerată de instanţa de fond ca valabilă pentru ca reclamanta să-şi onoreze contractele de prestări servicii pentru întocmirea documentaţiei pentru cele 9 obiective.

În ceea ce priveşte dobânzile solicitat, s-a reţinut că instanţa de fond trebuia să verifice, după lămurirea legalităţii măsurilor dispuse de organele de control, dacă pentru aceste sume au existat decontări în plus faţă de cele aprobate prin H.G., fiind necesară efectuarea unei expertize contabile pentru stabilirea judicioasă a situaţiei de fapt şi drept în raport de documentele depuse.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015.

În rejudecare, Curtea de apel a administrat proba cu înscrisuri şi proba cu expertiză contabilă.

2. Hotărârea Curţii de Apel pronunţată în al doilea ciclu procesual

În rejudecare, prin sentinţa nr. 3812 din 19 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea expertului B. de majorare a onorariului de expertiză, ca neîntemeiată;

- a admis, în parte, cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală- Direcţia de Control Financiar, şi intervenientul în numele altei persoane Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri;

- a anulat, în parte, Decizia nr. 103/28.12.2011 şi procesul-verbal de control financiar nr. x/05.06.2009, în ceea ce priveşte măsurile nr. 8, nr. 10, nr. 12, nr. 13, nr. 14, nr. 15, nr. 16, nr. 17, nr. 18, nr. 19 şi nr. 20;

- a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată;

- a admis, în parte cererea de intervenţie formulată de Ministerul Economiei în favoarea reclamantei S.C. A. S.A.;

- a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut următoarele considerente:

În ceea ce priveşte cererea expertului de majorare a onorariului de expert cu suma de 5.128 RON, prima instanţă a apreciat că nu este întemeiată, reţinând că expertul a depus o notă de evaluare a onorariului, fără însă a depune şi dovezi din care sa rezulte în mod concret o justificare a celor 11 ore petrecute pentru diverse deplasări în vederea efectuării de comunicări, a celor 2 ore petrecute pentru redactarea şi expedierea scrisorilor de convocare a părţilor la lucrările expertizei şi a celor 44 de ore petrecute pentru studierea materialului probator din dosar, a prevederilor legale şi a literaturii de specialitate, motiv pentru care s-a apreciat că nu poate fi reţinut un total de 68 de ore petrecute de expert în vederea întocmirii raportului de expertiză în cauză, context, astfel că suma de 1.500 RON stabilită cu titlu de onorariu provizoriu expert respectă principiul proporţionalităţii,

Pe fondul cauzei, prima instanţă a constatat că, prin procesul-verbal de control financiar nr. x/05.06.2009 emis de către pârât, la pct. 4.2.1., s-a reţinut depăşirea cheltuielilor de proiectare şi a celor pentru executarea lucrărilor de închidere subterană, ecologizare şi închidere la suprafaţă, aprobate prin hotărâri de guvern şi au fost stabilite mai multe măsuri în sarcina reclamantei, dintre acestea fiind criticate în prezentul dosar măsurile dispuse la pct. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 şi 21.

Analizând grupat măsurile prin care s-au stabilit în sarcina reclamantei obligaţii similare, pentru a evita reluarea aceleiaşi argumentaţii pentru fiecare dintre măsurile contestate, prima instanţă a constatat că la măsura nr. 7 s-a dispus obligaţia, potrivit căreia:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general al obiectivului Trotuşi 1 MAI, prin ordin al Ministrului Economiei; la măsura nr. 9 s-a dispus obligaţia, potrivit căreia:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general al obiectivului Baraolt II, prin ordin al Ministrului Economiei", iar la măsura nr. 11, s-a dispus obligaţia, potrivit căreia:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general al obiectivului Cariera Slănic Nord, prin ordin al Ministrului Economiei".

În privinţa acestor măsuri, prima instanţă a constatat că prin apărările reclamantei, în sensul că actualizarea devizului general al obiectivului Trotuşi 1 Mai s-a făcut prin Ordinul Ministerul Economiei nr. 1408/17.07.2009, actualizarea devizului general al obiectivului Baraolt II s-a făcut prin Ordinul Ministerul Economiei nr. 1492/13.08.2009, iar actualizarea devizului general al obiectivului Cariera Slănic Nord s-a făcut prin Ordinul Ministerul Economiei nr. 1409/17.07.2009.

Cele trei ordine de ministru invocate de reclamantă au fost emise ulterior emiterii procesului-verbal de control financiar nr. x/05.6.2009, respectiv la datele de 17.07.2009 şi 13.08.2009, ceea ce duce la concluzia că reclamanta a achiesat la concluziile organelor fiscale şi la temeinicia măsurilor adoptate de acestea, efectuând demersuri în vederea aprobării, prin ordin al Ministerului Economiei, actualizările devizelor generale ale obiectelor Trotuşi 1 Mai, Baraolt II şi Cariera Slănic Nord.

În ceea ce priveşte modalitatea de interpretare şi aplicare a prevederilor H.G. nr. 1001/2000, în sensul dacă acestea se referă strict la cheltuielile de conservare, iar nu şi la serviciile de proiectare, lucrările de închidere şi ecologizare şi asistenţă tehnică, prima instanţă a avut în vedere dispoziţiile articolului unic din H.G. nr. 1001/2000, prin care a fost modificat şi completat art. 6 din H.G. nr. 493/2000 privind aprobarea Programului pentru conservarea şi închiderea definitivă a unor mine şi cariere, etapa a IV-a, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 284 din 22 iunie 2000, fiind introduse articolele 61 şi 62.

Prima instanţă a constatat că interpretarea avansată de reclamantă, în sensul că aceste dispoziţii legale se aplică doar cu privire la cheltuielile de conservare, iar nu şi cu privire la serviciile de proiectare, lucrările de închidere şi ecologizare şi asistenţă tehnică, este neîntemeiată, având în vedere menţiunile cuprinse în anexa nr. 1 a H.G. nr. 493/2000, la care se face trimitere, şi care se referă, în cadrul coloanelor D, E, F şi G, la cheltuieli totale pentru închidere (7+8+9), la cheltuieli pentru elaborarea documentaţiei inclusiv PT, la cheltuieli pentru închidere inclusiv ecologizare şi la cheltuieli pentru conservare anuală.

În acest sens, art. 61 din H.G. nr. 1001/2000 stabileşte actualizarea valorii lucrărilor cuprinse în anexa nr. 1 la H.G. nr. 493/2000, aşadar a tuturor categoriilor de cheltuieli stabilite prin anexa nr. 1, enumerate anterior, iar art. 62 din H.G. nr. 1001/2000 stabileşte obligaţia de actualizare a devizelor generale pentru fiecare obiectiv, în baza cărora va deconta situaţiile de plată actualizate pentru lucrările efectiv executate.

Ca urmare, pentru a putea deconta cheltuielile de proiectare, pentru executarea lucrărilor de închidere subterană, ecologizare şi închidere Ia suprafaţă ce depăşesc sumele alocate în acest scop, reclamanta era ţinută să obţină actualizarea devizelor generale prin ordin al ministrului industriei şi comerţului, condiţie ce nu a fost respectată, acesta fiind şi motivul pentru care pârâtul a stabilit în sarcina reclamantei măsurile nr. 7, nr. 9 şi nr. 11.

În ceea ce priveşte art. 6, acesta vizează minele şi carierele la care lucrările de închidere nu au început în anul financiar aferent aprobării fiind motivul obiectiv pentru care textul legal reglementează doar cheltuielile pentru conservare.

În condiţiile în care lucrările de închidere a minelor şi carierelor respective nu au început, rezultă că, în privinţa acestora nu au fost efectuate cheltuieli de proiectare pentru executarea lucrărilor de închidere subterană, ecologizare şi închidere la suprafaţă, neexistând un motiv pentru care sa se dispună cu privire la actualizarea devizelor generale pentru executarea acestor lucrări.

Sub acest aspect, reclamanta nu s-a apărat susţinând doar că la cele trei obiective, Trotuşi 1 Mai, Baraolt II şi Cariera Slănic Nord, pentru care s-a dispus obligaţia actualizării devizelor generale prin ordin de ministru, nu ar fi început lucrările de închidere în anul financiar aferent aprobării, astfel încât necesitatea actualizării să se refere doar la cheltuielile pentru conservare.

Cu privire la susţinerea reclamantei în sensul că nu există niciun act normativ în vigoare care să stabilească perioada de timp în care, după achiziţia lucrărilor, să se efectueze actualizarea, prima instanţă a reţinut că lipsa unui termen legal expres în care trebuie efectuată actualizarea nu echivalează cu posibilitatea legală de a efectua plăţi înainte de a se proceda la actualizare.

Susţinerile reclamantei pornesc de la o premisă greşită, respectiv aceea că i s-ar fi reproşat neactualizarea devizelor generale într-un anumit termen, în vreme ce măsurile nr. 7, nr. 9 şi nr. 11 se referă la efectuarea plăţilor cu depăşirea sumelor alocate şi fără a exista un ordin de ministru prin care să se aprobe actualizarea.

Cu privire la nerespectarea art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, potrivit căruia "Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.", prima instanţă a reţinut că încadrarea valorilor aferente îndeplinirii programului în titlul IV Subvenţii la art. 16 "Programe de conservare sau de închidere a minelor", iar nu la capitolul investiţii, nu este de natură a înlătura de la aplicare prevederile legale menţionate.

Ca urmare, indiferent care este destinaţia fondurilor publice şi a categoriei de cheltuieli la care se încadrează, efectuarea acestora nu se poate face decât cu aprobarea dată potrivit legii şi cu încadrarea în prevederile bugetare iar în cauza de faţă plăţile devizelor generale actualizate s-au făcut fără a exista un ordin de ministru prin care să se aprobe aceste actualizări, de unde rezultă că nu exista o prevedere bugetară pentru efectuarea plăţilor peste plafonul deja aprobat.

Totodată, prima instanţă a reţinut că reclamanta a invocat şi faptul că specialistul DNA, secţia de combatere a infracţiunilor de corupţie, prin rezoluţia nr. 304/P/2010 din 23.06.2011, prin care s-a dispus neînceperea urmăririi penale, a concluzionat că valorile cuprinse în anexele de la hotărârile de guvern, ce au aprobat închiderea şi conservarea minelor, au fost actualizate prin ordin de ministru, însă a apreciat că aceste concluzii nu vin sa infirme măsurile nr. 7, nr. 9 şi nr. 11 întrucât, pe de o parte, prin rezoluţia menţionată nu s-a precizat faptul că valorile cuprinse în anexele de la hotărârile de guvern erau actualizate la momentul efectuării plăţii, în vreme ce prin procesul-verbal de control contestat s-a reţinut că, la acel moment, erau efectuate plăţi fără ca devizele generale să fi fost actualizate prin ordin de ministru, rezultând că cele două acte analizate nu cuprind concluzii contradictorii, iar, pe de altă parte, trebuie avut în vedere că procesul-verbal de control financiar a fost încheiat la data de 05.06.2009, în vreme ce rezoluţia DNA nr. 304/P/2010 a fost emisă la data de 23.06.2011, moment la care fuseseră deja emise ordine de ministru prin care s-a aprobat actualizarea devizelor generale de lucrări.

În concluzie, prima instanţă a concluzionat că sunt nefondate criticile ce privesc măsurile dispuse la pct. 7, 9 şi 11 din procesul-verbal de control financiar nr. x/05.06.2009.

În ceea ce priveşte măsurile nr. 8, nr. 10, nr. 12, nr. 13 şi nr. 15 dispuse prin procesul-verbal de control financiar nr. x/05.06.2009 instanţa a reţinut că prin intermediul acestora s-au dispus următoarele obligaţii:

- măsura nr. 8, referitoare la obiectivul Trotuşi 1 Mai, "Societatea va calcula şi va vira dobânzile aferente sumei decontate în plus faţă de cea aprobată prin hotărâre de guvern, determinate de la data efectuării plăţilor către prestatori şi până la data apariţiei ordinului Ministrului Economiei, de aprobare a actualizării devizului general, în contul - Alte venituri x, cod 360150 deschis la Trezoreria operativă a municipiului Bucureşti."

- măsura nr. 10, referitoare la obiectivul Baraolt II "Societatea va calcula şi va vira dobânzile aferente sumei decontate în plus faţă de cea aprobată prin hotărâre de guvern, determinate de la data efectuării plăţilor către prestatori şi până la data apariţiei ordinului Ministrului Economiei, de aprobare a actualizării devizului general, în contul - Alte venituri x, cod 360150 deschis la Trezoreria operativă a municipiului Bucureşti."

- măsura nr. 12, referitoare la obiectivul Cariera Slănic Nord, "Societatea va calcula şi va vira dobânzile aferente sumei decontate în plus faţă de cea aprobată prin hotărâre de guvern, determinate de la data efectuării plăţilor către prestatori şi până la data apariţiei ordinului Ministrului Economiei, de aprobare a actualizării devizului general, în contul Alte venituri x, cod 360150 deschis la Trezoreria operativă a municipiului Bucureşti."

- măsura nr. 13 referitoare la Mina Lapoş Sud, - "Pentru perioada de imobilizare a sumei decontată în plus faţă de cea aprobată, în valoare de 437.093 RON, societatea datorează dobânzi în valoare de 45.093,26 RON, care vor fi virate în contul - Alte venituri x, cod 360150, deschis la trezoreria operativă a municipiului Bucureşti"

- măsura nr. 15, referitoare la Mina Lapoş Nord, - "Pentru perioada de imobilizare a sumei decontată în plus faţă de cea aprobată, în valoare de 217.741,47 RON, societatea datorează dobânzi în valoare de 25.403,90 RON, care vor fi virate în contul - Alte venituri x, cod 360150, deschis la trezoreria operativă a municipiului Bucureşti".

Instanţa a reţinut că pârâtul nu a indicat temeiul de drept pentru care a apreciat că este necesar să se achite dobânzi pentru sumele achitate în plus faţă de cele aprobate la momentul efectuării plăţii, respectiv dacă se impune plata acestora întrucât sunt aferente unor plăţi efectuate în mod nedatorat sau se impune plata acestora ca urma a răspunderii civile delictuale.

În condiţiile în care pârâtul nu a negat realitatea prestării serviciilor şi a efectuării lucrărilor a cărora contraprestaţie a constat în plata de către reclamantă a unor sume ce depăşeau sumele aprobate la momentul efectuării plăţii, prima instanţă a apreciat că nu s-ar putea susţine că aceste plăţi au fost efectuate în mod nedatorat, astfel încât nu se impune recuperarea lor şi a dobânzilor legale aferente.

S-a reţinut că nu sunt întrunite nici condiţiile răspunderii civile delictuale pentru a se dispune obligarea reclamantei Ia plata de dobânzi întrucât sumele plătite peste cele aprobate la momentul plăţii corespund unor servicii efectiv prestate şi unor lucrări efectiv realizate, astfel încât nu s-ar putea reţine existenţa unui prejudiciu decurgând din efectuarea plăţilor, precum şi faptul că, ulterior efectuării plăţii şi al controlului finalizat cu întocmirea procesului-verbal contestat în cauză, în cazul măsurilor nr. x, nr. 10 şi nr. 12, ministrul de resort a emis ordinele prin care au fost aprobate actualizările devizelor generale, fiind aşadar confirmate plăţile efectuate de către reclamantă, împrejurare din care rezultă că în sarcina acesteia nu se poate reţine vreo formă de vinovăţie care să atragă răspunderea civilă delictuală, măsurile nr. 8, nr. 10, nr. 12, nr. 13 şi nr. 15 fiind constatate ca nelegale.

Cu privire la măsura nr. 14, referitoare la obiectivul Mina Lapoş Sud, potrivit căreia "Societatea va face demersurile necesare pentru recuperarea sumei de 45.093,26 RON, de la persoanele răspunzătoare", şi la măsura nr. 16, referitoare la obiectivul Mina Lapoş Nord, potrivit căreia "Societatea va face demersurile necesare pentru recuperarea sumei de 25.403,90 RON, de la persoanele răspunzătoare", având în vedere legătura de dependenţă pe care aceste măsuri o au cu măsurile dispuse la pct. 13 şi nr. 15, cu privire la care s-a constatat deja caracterul nelegal, prima instanţă a constatat că în sarcina reclamantei nu poate fi impusă nici obligaţia de efectuare a demersurilor necesare pentru recuperarea, de la persoanele responsabile, a sumelor pe care aceasta le-ar fi datorat cu titlu de dobânzi.

În consecinţă, prima instanţă a apreciat că şi măsurile nr. 14 şi nr. 16 sunt nelegale.

Referitor la măsurile nr. 17, nr. 18, nr. 19 şi nr. 20, la subcapitolul 4.2.3 lit. a) din procesul-verbal de control s-a reţinut efectuarea unor cheltuieli fără temei legal, respectiv "decontarea executării Planului de încetare a activităţii pentru obiectivele aprobate anterior prin Hotărâre de Guvern", după cum urmează:

- la măsura nr. 17 s-a dispus "Diminuarea cheltuielilor curente ale societăţii", în anul 2009, cu suma de 2.786.689 RON, decontată fără temei legal operatorilor minieri care au încheiat contracte pentru întocmirea Planurilor de încetare a activităţii cu prestatorii de servicii"

- la măsura nr. 18, s-a dispus "Recuperarea sumei de 2.786.689 RON de la operatorii minieri care au beneficiat de plata nelegală. În caz contrar, suma va fi recuperată de la persoanele responsabile cu efectuarea plăţilor nelegale"

- la măsura nr. 19, s-a stabilit că "Societatea va recupera de la persoanele responsabile dobânzile aferente perioadei imobilizării sumei de 2.786.689 RON achitate nelegal în contul "Alte venituri" x, cod 360150, deschis la Trezoreria operativă a municipiului Bucureşti. Dobânzile calculate de la data efectuării plăţilor şi până la data de 29.05.2009 însumează 821.951,87 RON. Acestea vor fi actualizate până la data recuperării debitului"

- la măsura nr. 20, s-a dispus că "Conducerea societăţii are obligaţia de a sesiza Curtea de Conturi a României în vederea verificării modului în care societatea a decontat suma de 2.786.689 RON operatorilor minieri care au încheiat contracte cu prestatorii de servicii".

Faţă de dispoziţiile art. 38 din Legea minelor nr. 61/1998, precum şi cele ale H.G. nr. 1846/2004 privind aprobarea conservării, închiderii definitive şi monitorizării factorilor de mediu post închidere a unor mine şi cariere, etapa a VIII-a,l, care la art. 4 alin. (1) prevede că:

"Cheltuielile pentru conservarea, închiderea definitivă a minelor şi carierelor, inclusiv monitorizarea factorilor de mediu post închidere, fundamentate în programele tehnice de dezafectare şi ecologizare, elaborate în acest scop şi avizate conform legii, inclusiv cheltuielile pentru conservare şi proiectare aferente, se acoperă din surse proprii şi din alocaţiile bugetare aprobate cu această destinaţie în bugetul Ministerului Economiei şi Comerţului, în baza listelor anuale de lucrări întocmite de ordonatorul principal de credite, iar în lista de la anexa nr. 1, în cadrul coloanei nr. 7, la lit. D, sunt menţionate cheltuielile pentru elaborarea documentaţiei de închidere, prima instanţă a constatat că prin H.G. s-au aprobat alocaţii bugetare în vederea efectuării de cheltuieli pentru închiderea minelor, inclusiv cu privire la cheltuielile în vederea întocmirii planului de încetare a activităţii, ce face parte din documentaţia de închidere a minelor, astfel că în mod legal reclamanta a suportat efectuarea acestor cheltuieli.

În cadrul anexei nr. 1 la contractul nr. x/21.12.2004 încheiat între reclamantă şi Ministerul Economiei, sunt indicate şi sumele alocate în vederea întocmirii planului de încetare a activităţii.

Menţiunea din cuprinsul art. 38 alin. (1) din Legea nr. 61/1998, respectiv a art. 52 alin. (1)din Legea nr. 85/2003, referitoare la faptul că titularul licenţei de exploatare prezintă o cerere de încetare a activităţii însoţită de planul încetare a activităţii actualizat nu poate fi interpretată în mod automat în sensul că titularului licenţei de exploatare îi revine obligaţia de avansare a cheltuielilor pentru întocmirea planului de încetare a activităţii, astfel cum susţine pârâtul.

În cauză, pentru planurile de încetare a activităţii vizând cele 59 de obiective avute în vedere de pârât, există Hotărârea de Guvern nr. 1846/2004 prin care s-a aprobat angajarea acestor cheltuieli de către reclamantă.

A fost avută în vedere şi împrejurarea că licenţele de exploatare pentru obiectivele menţionate aparţineau statului român, fiind justificată, suportarea de către acesta a cheltuielilor cu întocmirea planurilor de încetare a activităţii, prin intermediul bugetului alocat în acest sens reclamantei.

În concluzie, prima instanţă a apreciat că măsurile nr. 17, nr. 18, nr. 19 şi nr. 20 din procesul-verbal de control financiar sunt nelegale.

Cu privire la măsura nr. 21, la subcapitolul 4.2.3 lit. b) din procesul-verbal de control s-a reţinut contractarea execuţiei proiectului tehnic pentru 9 obiective neaprobate la închidere prin hotărâre de guvern la acel moment, respectiv iazuri de decantare cu cel mai mare risc de producere a accidentelor tehnice şi ecologice interne şi transfrontaliere, stabilindu-se obligaţia ca "Adunarea generală a acţionarilor va analiza abaterile săvârşite de conducerea societăţii pentru închiderea contractelor de proiectare pentru care nu exista temei legal".

Reclamanta nu a negat faptul că, la momentul contractării serviciilor de execuţie a proiectelor tehnice de închidere pentru cele 9 iazuri de decantare avute în vedere de pârât, aceste obiective nu erau aprobate la închidere prin hotărâri de Guvern, recunoscând aşadar abaterea constatată.

Împrejurarea că, în cadrul negocierilor în vederea aderării la UE, România şi-a asumat angajamentul de a închide şi ecologiza zonele afectate de activitatea minieră - iazuri de decantare şi halde, nu a constituit un argument juridic în vederea justificării contractării serviciilor de execuţie a proiectelor tehnice de închidere a celor 9 iazuri în condiţiile în care nu a existat o hotărâre de Guvern prin care să se aprobe închiderea acestora.

Existenţa unor adrese şi avize ale Ministerului Economiei şi Comerţului şi ale Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile, prin care se confirmă faptul că iazurile de decantare din industria minieră trebuie să aibă prioritate absolută în execuţia şi finanţarea lucrărilor de închidere şi ecologizare, găsirea resurselor pentru finanţare, precum şi includerea acestor obiective în contractului anual încheiat de reclamantă cu ministerul de resort nu suplinesc lipsa unei hotărâri de Guvern prin care să se aprobe închiderea acestor obiective, condiţie premisă pentru contractarea serviciilor de execuţie a proiectelor tehnice de închidere a celor 9 iazuri.

Reclamanta nu a invocat şi dovedit că în cazul celor 9 iazuri de decantare s-au produs calamităţi naturale, astfel încât cheltuielile cu realizarea proiectelor tehnice de închidere s-ar fi putut încadra în prevederile pct. 55 din anexa nr. 1 la H.G. nr. 1008/2006 care se referă ia "Lucrări anuale de remedieri, intervenţii calamităţi, documentaţii, avize, monitorizare post închidere".

Prin urmare, din moment ce niciunul dintre cele 9 iazuri de decantare nu se află în faza de post închidere, rezultă că aceste prevederi legale sunt incidente în cauză.

În consecinţă, s-a reţinut că măsura nr. 21 este legală întrucât, la momentul contractării serviciilor de execuţie a proiectelor tehnice de închidere a celor 9 iazuri, nu exista hotărâre de guvern prin care să se aprobe închiderea acestora, astfel încât nu exista un temei legal pentru angajarea acestor cheltuieli, la acel moment.

Cererea de intervenţie voluntară accesorie formulată de Ministerul Economiei în favoarea reclamantei a fost admisă în parte, prima instanţă reţinând că sunt îndeplinite dispoziţiile art. 61 alin. (3) C. proc. civ.

Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei nr. 3812 din 19 octombrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x, a formulat recurs atât recurenta-reclamantă S.C A. S.A., cât şi pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

1. Recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A.

Prin recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. s-a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a sentinţei recurate şi rejudecând pe fond să se admită în tot acţiunea formulată, respectiv să fie anulate şi măsurile de la pct. 7, 9, 11 şi 21 din Decizia nr. 103/2011 şi din procesul-verbal de constatare nr. x/5.06.2009.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă arată că instanţa a interpretat greşit dispoziţiile legale cu privire la cele patru măsuri.

Astfel, cu privire la măsurile 7, 9, 11 instanţa de fond trebuia să aibă în vedere faptul că nu au fost depăşite valorile contractate şi încadrarea în devizul general, fapt rezultat şi din concluziile expuse de expertul judiciar.

Pentru obiectivul Trotuşi 1 Mai, actualizarea devizului general s-a făcut prin Ordinul Ministrului Economiei nr. 1408/17.09.2009 iar din probatoriul administrat rezultă că nu au fost făcute cheltuieli suplimentare faţă de valorile aprobate prin devizul general.

Faptul că valorile cu care s-au finalizat lucrările pentru obiectivele analizate nu depăşesc valorile alocate prin devizele generale şi cele actualizate relevate în anexele la Ordinele de Ministru pentru cele 5 obiective, rezultă şi din raportul de inspecţie financiară nr. 1986/23.07.2012, în care organele de control ale ANAF au constatat, cu ocazia reverificării măsurilor prevăzute la Capitolul IV, punctul 4.2, subcapitolul 4.2.1, faptul că nu au fost făcute cheltuieli suplimentare faţă de valorile aprobate prin devizele generale.

Totodată, Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor conexe infracţiunilor de corupţie, prin rezoluţia de neîncepere a urmăririi penale în dosarul nr. x arată că "valorile cuprinse în anexele de la hotărârile de guvern ce au aprobat închiderea şi conservarea minelor, au fost actualizate prin ordin al ministrului emis în anul 2009. Pe cale de consecinţă nu se poate aprecia că în cauză a fost păgubit bugetul de stat, prin plata în plus în cazul unor mine. Dat fiind această situaţie de fapt nu se poate aprecia existenţa infracţiunii de abuz în serviciu, întrucât nu există prejudiciu în paguba bugetului de stat".

Prin Rezoluţia nr. 304/P/2010 din 23.06.2011, Direcţia Naţională Anticorupţie, secţia de combatere a infracţiunilor conexe infracţiunilor de corupţie, s-a dispus neînceperea urmăririi penale în dosarul nr. x şi pe cale de consecinţă, instanţa de fond în mod greşit a menţinut ca temeinică măsura nr. 7, actualizarea prin ordin al ministrului trebuia analizată într-o strânsă legătură cu depăşirea valorilor contractate, încadrarea în devizul general.

Măsura nr. 9 "Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general al obiectivului Baraolt II, prin ordin al Ministrului Economiei" este respinsă de instanţa de fond în mod netemeinic pe aceeaşi motivare ca şi măsura 7.

În raport de răspunsul expertului judiciar, pentru mina Baraolt II, constructorul a menţinut valorile contractate, cu încadrarea în valorile devizelor generale, însuşite de către CTE al Ministerului de resort, aprobate de către secretarul de stal, constatându-se nedepăşirea valorilor contractate.

Din înscrisuri rezultă că nu au fost făcute cheltuieli suplimentare faţă de valorile aprobate prin devizul general, valoarea de 1.241.906,00 RON se regăseşte în lista finală nr. 173.910/20.12.2005, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/2004 încheiat de Ministerul Economiei şi Comerţului cu S.C. A. S.A. Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta. Valoarea de 743.901,00 RON se regăseşte în lista finală nr. 179.722/11.12.2006, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/10.01.2006 încheiat de Ministerul Economiei şi Comerţului cu S.C. A. S.A. Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta .

Măsura nr. 11 "Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general al obiectivului Cariera Slănic Nord, prin ordin al Ministrului Economiei" este respinsă de instanţa de fond în mod netemeinic pe aceeaşi motivare ca şi masurile 7 şi 9.

Astfel, în raport de răspunsul expertului judiciar: pentru mina Cariera Slănic Nord, constructorul a menţinut valorile contractate, cu încadrarea în valorile devizelor generale, însuşite de către CTE al Ministerului de resort, aprobate de către secretarul de stat, constatându-se nedepăşirea valorilor contractate."

Actualizarea devizului general al obiectivului Cariera Slănic Nord s-a făcut prin Ordinul Ministerul Economiei nr. 1409/17.07.2009, iar din înscrisuri rezultă că nu au fost făcute cheltuieli suplimentare faţă de valorile aprobate prin devizul general.

Valoarea de 1.947.300,00 RON, decontată pe H.G. Nr. 602/2002, se regăseşte în lista finală nr. 1173.910/20.12.2005, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/2004 încheiat de Ministerul Economiei şi Comerţului cu SC. A. S.A. Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta Valoarea de 522 613,00 RON, se regăseşte în lista finală nr. 179.722/11.12.2006, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/10.01.2006 încheiat de Ministerul Economiei şi Comerţului cu S.C. A. S.A. Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta. Valoarea de 3.696 850,00 RON, (decontată pe H.G. Nr. 1008/2006), se regăseşte în lista finală nr. 843.580/14.12.2007, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/07.02.2007 încheiat de Ministerul Economiei şi Finanţelor cu S.C. A. S.A Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta. Valoarea de 1.155.320,00 RON, (decontată pe H.G. nr. 1008/2006), se regăseşte în lista finală nr. 602889/28.11.2008, listă ce reprezintă anexa nr. 1 la contractul nr. x/31.01.2008 încheiat de Ministerul Economiei şi Finanţelor cu S.C. A. S.A Bucureşti şi care face parte integrantă din acesta .

Măsura 21 "Contractarea execuţiei proiectelor tehnice pentru obiectivele miniere prevăzute în Hotărâri de Guvern" - este respinsă de instanţa de fond pe considerentul că iazurile de decantare nu erau obiective aprobate la închidere prin hotărâri de guvern, şi nici nu s-au produs calamităţi naturale care să justifice cheltuielile.

Instanţa de fond nu a analizat actele normative incidente care duc la concluzia că recurenta acţionează ca un mandatar al Ministerului Economiei, fiind o societate comerciala sub autoritatea acestui minister şi implicit a statului roman.

În anul 2005, Preşedinţia României aprobă Memorandumul pentru finanţarea investiţiilor prioritare de mediu şi gospodărire a apelor în vederea îndeplinirii angajamentelor asumate de România în procesul de aderare la Uniunea Europeană, în care proiectul nr. unu îl reprezintă Închiderea şi ecologizarea zonelor afectate de activitatea minieră - iazuri de decantare şi halde în principal, obiectivele miniere prioritare ale acestui proiect fiind iazurile.

În urma demersurilor Ministerului Economiei şi Comerţului - Direcţia Generală de Resurse Minerale şi S.C. A. S.A. Bucureşti pe lângă Ministerul Mediului şi Gospodăriri Apelor, pentru obţinerea finanţării necesare realizării obligaţiilor prioritare asumate de România prin Tratatul de Aderare la U.E., cap. 22. cât şi din punct de vedere al respectării legislaţiei de mediu şi al securităţii oamenilor, a fost însuşit punctul de vedere conform căruia iazurile de decantare trebuie să aibă prioritate absolută în execuţia şi finanţarea lucrărilor de închidere şi ecologizare.

Pentru asigurarea finanţării activităţilor de închidere şi ecologizare, generate de restrângerea activităţii companiilor, au fost identificate fonduri (H.G. nr. 1008/2006, poz. 55). În acest sens a fost emis Aviz MEC - DGRM nr. 1903/06.02.2007 privind gruparea iazurilor de decantare din industria minieră în categorii de prioritate şi trecerea în regim de urgenţă la elaborarea proiectelor tehnice de închidere pentru 12 iazuri, clasificate cu potenţial de risc ridicat prin Registrul Naţional al Barajelor din România (REBAR).

Ţinând cont de termenele asumate prin Tratatul de Aderare la U.E., cap. 22, de apropierea sezonului ploios, de durata mare a elaborării dar mai ales avizării la organele autorităţilor centrale a proiectelor tehnice de închidere şi ecologizare şi de faptul că proiectanţii sunt obligaţi să procedeze de multe ori la reconsiderarea soluţiilor iniţiale de închidere a iazurilor prevăzute în PIA şi să completeze documentaţiile cu măsuri care să răspundă şi altor condiţii impuse de organele de mediu, s-a propus începerea întocmirii documentaţiilor tehnice de către proiectanţii care au elaborat Planurile de încetare a Activităţii, fapt pentru care:

Cele 9 obiective au fost cuprinse în Programul de achiziţii publice pentru anul 2007 aprobat prin Hotărârile Consiliului de Administraţie al S.C. A. S.A. nr. 16/15.12.2006 şi nr. 1/26.01.2007.

SC A. S.A. în calitate de prestator de servicii de administrare şi gestionare a fondurilor alocate de la bugetul de stat pentru închiderea şi ecologizarea zonelor miniere, a înaintat prin adresa nr. x/2007 la Ministerul Economiei Direcţia Generala Resurse Minerale, Memoriul cu privire la iazurile de decantare care prezintă potenţial de risc ridicat şi trebuie abordate prioritar în cadrul programului de închidere a minelor.

SC A. S.A. Bucureşti prin "Nota nr. x/12.02.2007 - privind necesitatea elaborării în regim de urgenţă a documentaţiilor tehnice de închidere pentru obiectivele miniere care au iazuri de decantare cu potenţial de risc ridicat" înaintată către Ministerul de resort şi aprobată de acesta, i-a fost deschisă finanţarea prevăzută la poziţia nr. 55 "Lucrări anuale de remedieri, intervenţii calamităţii, documentaţii, avize, monitorizare post închidere" din H.G. nr. 1008/2006 privind aprobarea închiderii definitive şi monitorizării fac/orilor de mediu postînchidere a unor mine şi cariere.

Aceasta finanţare a fost prevăzută de Guvernul României cu scopul ca Ministerul Economiei şi Comerţului, instituţie publica care elaborează politica Guvernului în domeniul minier şi asigură administrarea proprietăţii publice în domeniul resurselor minerale, să poată efectua cheltuieli eligibile pentru elaborarea documentelor de închidere în regim de urgenţă, să refacă documentaţiile care să răspundă cerinţelor fixate prin normele UE sau schimbărilor legislative generate de acestea şi să obţină avizele corespunzătoare acestor schimbări.

În situaţia în care proiectele tehnice nu ar fi fost contractate în regim de urgenţă ar fi determinat implicit şi imposibilitatea de intervenţie în timp util la faţa locului a constructorilor, care ar fi condus la catastrofe naturale cu mari implicaţii transfrontaliere, aşa cum rezultă din notele de informare întocmite de către expertul pentru evaluarea stării de siguranţă a barajelor din categoriile A şi B - Dl. ing. C. cât şi de expertul certificat MMGA - D.

Având în vedere interpretarea coroborată a actelor normative emise de Ministerul Economiei, precum şi a probelor administrate în cauză se impune modificarea în parte a hotărârii pronunţate de instanţa de fond şi admiterea cererii de chemare în judecată.

2. Recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice- Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară

Prin recursul formulat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice se solicită admiterea recursului, modificare în parte a sentinţei şi rejudecând pe fond, să se respingă în tot acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A. cât şi cererea de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Economiei.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. raportat la art. 3041 C. proc. civ., recurentul arată hotărârea pronunţată de prima instanţă a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale, astfel că în mod greşit s-au anulat măsurile nr. 8, 10, 12, 13, 14, 15 şi 16 din procesul-verbal de control financiar nr. x/5.06.2011 şi Decizia nr. 103/28.12.2011.

Astfel, instanţa de fond a efectuat analiza legalităţii măsurilor menţionate peste limitele investirii şi nu a ţinut cont de faptul că plăţile efectuate de societatea reclamantă peste valorile aprobate prin hotărâri ale Guvernului privind aprobarea Programului pentru conservarea şi închiderea definitiva a unor mine şi cariere, pentru care nu au existat devizele generale actualizate aprobate prin Ordin de ministru, aşa cum prevedea art. 6^2 din H.G. nr. 1001/2000, potrivit căruia,,ministrul industriei şi comerţului, în calitate de ordonator principal de credite, va aproba prin ordin, devizele generale actualizate ale documentaţiilor pentru fiecare obiectiv, în baza cărora va deconta situaţiile de plată actualizate pentru lucrările efectiv realizate", reprezintă o plată nelegală în sensul art. 14 alin. (3) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, potrivit căruia, "Nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare."

Instanţa de fond nu a ţinut seama de faptul că, în considerarea dispoziţiilor art. 731 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, potrivit cărora "Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele", echipa de control a calculat/a dispus în mod corect calcularea de dobânzi de la data decontării sumelor până la data aprobării devizului general actualizat prin Ordin al ministrului economiei.

Totodată, având în vedere că plata dobânzilor urma să fie efectuată de către societatea reclamantă, fiind astfel diminuat patrimoniul societăţii, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, potrivit cărora,,,Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficientei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public", echipa de control a dispus măsura recuperării, de la persoanele responsabile, a sumelor ce urmau să fie plătite de societatea reclamantă, în vederea reîntregirii patrimoniului.

Instanţa de fond a nesocotit prevederile Ordinului ministrului industriei şi resurselor nr. 273/2001 pentru aprobarea Manualului de închidere a minelor, publicat în Monitorul Oficial nr. 649 din 17.10.2001, act normativ care se află afişat inclusiv pe pagina de internet a societăţii reclamante şi ale cărui prevederi reprezintă procedura tehnică în baza căreia se închide un obiectiv minier, precum şi obligaţiile operatorilor minieri care urmează a închide un obiectiv minier.

Din coroborarea dispoziţiilor art. 38 alin. (1) din Legea nr. 61/1998, respectiv a celor ale art. 52 alin. (1) din Legea nr. 85/2003, cu cele ale Ordinului ministrului industriei şi resurselor nr. 273/2001 pentru aprobarea Manualului de închidere a minelor, rezultă că:

- Operatorul minier care a iniţiat procesul de închidere a minei are obligaţia de a contracta cu un proiectant specializat întocmirea,,planului de încetare a activităţii"

- Ulterior întocmirii Planului de încetare a activităţii, în baza unei cereri însoţită de planul de încetare a activităţii, operatorul minier solicită încetarea activităţii autorităţii competente;

- Activitatea miniera încetează prin decizia autorităţii competente, după analiza şi acceptarea de către autoritatea competentă şi ministerul de resort, după caz, a planului de încetare a activităţii şi după punerea lui în aplicare;

- Decizia de conservare/închidere a minei sau a carierei aparţinând companiilor şi societăţilor naţionale miniere este aprobată de Guvern, conservarea/închiderea urmând a fi finanţată şi din fonduri bugetare;

Datorită faptului că între data încetării activităţii şi data efectivă de începere a lucrărilor aprobate prin actele normative pot trece intervale mari de timp, prin hotărârile de Guvern au fost alocate sume de elaborare a documentaţiei în sensul actualizării documentaţiei P.I.A. întocmită de titularul de licenţă la data solicitării încetării activităţii.

Lucrările de proiectare pe care le putea contracta S.C. A. S.A., după ce a preluat obiectivele miniere de la operatorii economici, sunt cele pentru întocmirea Proiectului tehnic de închidere a minelor şi refacere a mediului (PTIMRM) prevăzut în Manualul de închidere a minelor aprobat prin Ordinul nr. 273/04.09.2001 emis de ministrul industriei şi resurselor şi care sunt finanţate prin sumele prevăzute în coloana D din anexele hotărârilor de Guvern pentru aprobarea la "închidere a unor obiective miniere, şi nu pentru plata Planului de încetare a activităţii, aceasta fiind în sarcina operatorului minier care doreşte să închidă un obiectiv minier.

În confirmarea celor menţionate anterior au stat şi documentele puse la dispoziţie de S.C. A. S.A., din care rezultă că Planurile de încetare a activităţii pentru unele din obiectivele miniere aprobate la închidere prin H.G. nr. 1846/2004, au fost executate de operatorii minieri, în baza contractelor încheiate cu diferiţi prestatori de servicii de proiectare.

Faţă de cele menţionate se poate concluziona că Planurile de încetare a activităţii pentru unele obiective miniere aprobate la închidere au fost achitate de două ori, o dată de operatorul minier şi încă o dată din fonduri publice, de către S.C. A. S.A.

Ca urmare, plăţile efectuate de societatea reclamantă, în valoare de 2.768.689 RON reprezintă o plată nelegală în sensul art. 14 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002

În considerarea dispoziţiilor art. 731 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, potrivit cărora, "Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele", echipa de control a calculat/a dispus calcularea de dobânzi de la data decontării sumelor până la data restituirii la bugetul de stat a sumelor reprezentând plăţi nelegale.

Având în vedere că plata dobânzilor urma să fie efectuată de către S.C. A. S.A., fiind diminuat astfel patrimoniul societăţii, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, echipa de control a dispus măsura recuperării, de la persoanele responsabile, a sumelor ce urmau a fi plătite de către societate, în vederea reîntregirii patrimoniului.

Prin urmare, soluţia pronunţată de instanţa de fond este, în parte, greşită urmând a fi admis recursul în limitele arătate.

3. Recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală

Prin recursul formulat de recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecând să se respingă în tot acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate greşit pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivele invocate fiind subsumate criticilor prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. raportat la art. 3041 C. proc. civ., dispoziţii ce vor fi avute în vedere de instanţa de recurs în soluţionarea recursului formulat în cauză, recurenta arată că în mod greşit a fost anulată în parte Decizia nr. 103/2011 cât şi procesul-verbal de control financiar nr. x/5.06.2009 cu privire la măsurile nr. 8, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, instanţa de fond interpretând şi aplicând greşit dispoziţiile legale incidente.

Astfel, referitor la masurile 8, 10, 12, 13, 14, 15 şi 16 din procesul-verbal de control financiar privind depăşirea cheltuielilor de proiectare şi a celor pentru executarea lucrărilor de închidere subterana, ecologizare şi închidere la suprafaţa, aprobate prin hotărâri de guvern, plăţile efectuate de intimata-reclamantă peste valorile aprobate prin hotărâri ale Guvernului privind aprobarea Programului pentru conservarea şi închiderea definitivă a unor mine şi cariere, pentru care nu au avut devizele generale actualizate aprobate prin Ordin de ministru aşa cum prevede art. 62 din Hotărârea Guvernului nr. 1001/2000 sunt greşite.

Totodată, având în vedere că plata dobânzilor urma a fi efectuată de către intimata-reclamantă, fiind diminuat astfel patrimoniul societăţii, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, care stipulează: "Buna gestiune financiară - (1) Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficientei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public", echipa de control a dispus măsura recuperării de la persoanele responsabile a sumelor ce urmau a fi plătite de către intimata-reclamantă, în vederea reîntregirii patrimoniului.

În motivarea nelegalităţii măsurilor nr. 17, nr. 18, nr. 19 şi nr. 20 din procesul-verbal de control financiar instanţa de fond a ignorat prevederile Ordinului ministrului industriei şi resurselor nr. 273/2001 pentru aprobarea Manualului de închidere a minelor, publicat în Monitorul Oficial nr. 649 din 17 octombrie 2001, act normativ care se afla afişat inclusiv pe site-ul societăţii, act ale cărui prevederi reprezintă procedura tehnică în baza căreia se închide un obiectiv minier precum şi obligaţiile operatorilor minieri care urmează a închide un obiectiv minier, act normativ pe care intimata-reclamanta nu l-a prezentat instanţelor de judecată, încercând şi reuşind în acest fel să inducă în eroare instanţele, prin omisiunea prezentării acestuia.

Din prevederile art. 38 alin. (1) din Legea nr. 61/1998, respectiv a art. 52 alin. (1) din Legea nr. 85/2003 coroborate cu prevederile Ordinului ministrului industriei şi resurselor nr. 273/2001 pentru aprobarea Manualului de închidere a minelor, rezultă aceleaşi concluzii prezentate anterior de recurentul Ministerul Finanţelor Publice.

Ca urmare, plăţile efectuate de intimata-reclamantă în valoare de 2.768.689 RON reprezintă o plată nelegală în sensul art. 14 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, potrivit căruia: "ART. 14 - Reguli privind cheltuielile bugetare

1 .Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale.

2. Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială.

3. Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare".

Echipa de control a calculat şi dispus calcularea de dobânzi de la data decontării sumelor până la data restituirii la bugetul de stat a sumelor reprezentând plăţi nelegale.

Având în vedere că plata dobânzilor urma a fi efectuată de către A. S.A., fiind diminuat astfel patrimoniul societăţii, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999, echipa de control a dispus măsura recuperării de la persoanele responsabile a sumelor ce urmau a fi plătite de către intimata-reclamantă, în vederea reîntregirii patrimoniului.

De asemenea, în mod greşit, instanţa de fond a obligat pe recurenta ANAF la plata cheltuielilor de judecată aceasta nefiind în culpă procesuală.

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu a dat dovadă de rea credinţă şi de un comportament neglijent, care să determine instanţa să oblige instituţia la plata cheltuielilor de judecată.

În concluzie, în considerarea motivelor de fapt şi de drept mai sus expuse, se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 3812/19.10.2017, pronunţata de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu consecinţa respingerii in totalitate a acţiunii formulate de S.C. A. S.A. ca neîntemeiată.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinare la recursurile declarate de recurenţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care se solicită, în esenţă, respingerea recursurilor ca nefondate, hotărârea primei instanţe fiind legală şi temeinică, pronunţată în limitele deciziei de casare nr. 3935/18.12.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în raport de criticile formulate de recurenţi, de apărările invocate, ţinând cont de dispoziţiile legale incidente şi limitele deciziei de casare, se constată că recursurile sunt nefondate.

1. Recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. a criticat sentinţa recurată în raport de dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi 3041 C. proc. civ., cu privire la măsurile nr. 7, 9, 11 şi 21 din Decizia nr. 103/28.12.2011 şi din procesul-verbal de control financiar nr. x/5.06.2009.

Astfel, măsura nr. 7 din procesul-verbal de control financiar contestat, vizează obligaţii în sarcina conducerii societăţii cu privire la Mina Trotuşi 1 în sensul de a face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general prin ordin al Ministrului Economiei.

Prin Hotărârea de Guvern nr. 816/1998 privind aprobarea închiderii definitive a unor mine şi cariere etapa I, a fost aprobată suma totală de 10.324.000 solicitată pentru închiderea minei respectiv:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general pentru obiectivul Trotuşi 1 Mai prin ordin al Ministerului Economiei".

Prin Hotărârea Guvernului nr. 898/2002 privind aprobarea închiderii definitive a unor mine şi cariere, etapa a IV-a, a fost aprobată suma de 600.000 RON pentru conservare şi 1.735.000 RON pentru închiderea minei Baraolt II din cadrul SNC Ploieşti iar prin măsura nr. 9 din procesul-verbal de control financiar, s-a stabilit obligaţia:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general pentru obiectivul Baraolt II, prin ordin al Ministerului Economiei".

Măsura nr. 11, cu referire la Cariera Slănic Nord, pentru care prin Hotărârea Guvernului nr. 602/2001 privind aprobarea închiderii definitive a unor mine şi cariere, etapa a V-a, a fost alocată suma de 1.339.200 RON pentru închiderea minei Slănic Nord din cadrul SNC Ploieşti, vizează obligaţia:

"Conducerea societăţii va face toate demersurile pentru aprobarea în regim de urgenţă a actualizării devizului general pentru obiectivul Slănic Nord prin ordin al Ministerului Economiei".

Este de observat că cele trei măsuri stabilite cu privire la obiectivele -Trotuşi 1, Baraolt II şi Cariera Slănic Nord - au fost dispuse prin procesul-verbal de control financiar nr. x/5.06.2009 şi înregistrat la S.C. A. sub nr. x/2009, iar actualizarea devizului general s-a făcut ulterior, respectiv pentru obiectivul Trotuşi 1 Mai - prin Ordinul Ministerului Economiei nr. 1408/17.07.2009; pentru obiectivul Baraolt II - prin Ordinul Ministrului Economiei nr. 1492/13.09.2009; iar pentru obiectivul Cariera Slănic Nord - prin Ordinul Ministrului Economiei nr. 1409/17.07.2009.

Este adevărat că măsurile au fost contestate prin plângerea prealabilă înregistrată la Direcţia Generală de Control Financiar nr. 854007/29.06.2009, dar în acelaşi timp recurentul-reclamant a luat măsurile necesare pentru actualizarea devizelor generale, intrând în legalitate după încheierea procesului-verbal de control, concluziile instanţei de fond fiind corect în sensul că apărările S.C. A. S.A. cu referire la cele trei ordine vin să confirme legalitatea măsurilor dispuse.

Pentru toate cele trei măsuri, respectiv 7, 9, 11, recurenta-reclamantă susţine că sentinţa instanţei de fond este greşită întrucât "actualizarea prin Ordinele Ministrului Economiei trebuia analizată într-o strânsă legătură cu depăşirea valorilor contractate, încadrarea în devizul general", pe parcursul derulării lucrărilor nefiind depăşite valorile contractate dar omite dispoziţiile art. 14 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit căruia nicio cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.

Din probatoriul administrat rezultă că plăţile devizului general actualizat au fost efectuate fără ordin de ministru, ordinele evocate mai sus fiind emise după încheierea actului de control contestat prin care s-a dispus măsurile de la pct. 7, 9, 11, instanţa de fond interpretând şi aplicând corect dispoziţiile legale evocate de recurentă, considerentele expuse pe larg în hotărârea recurată fiind corecte şi însuşite de instanţa de control judiciar.

Prin H.G. nr. 816/1998 s-a stabilit limita maximă pentru întocmirea documentaţiei tehnice, închidere şi ecologizare închidere dar au fost decontate sume mai mari decât cele iniţial aprobate, nefiind actualizate prin ordinul ministrului valorile aprobate prin hotărâre de guvern, dispoziţiile art. 62 din H.G. nr. 2001/2000 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 493/2000 privind aprobarea Programului pentru conservarea şi închiderea definitivă a unor mine şi cariere, etapa a IV-a, publicat în Monitorul Oficial al României, partea I nr. 284/22 iunie, stabilind că "Ministrul industriei şi comerţului, în calitate de ordonator principal de credite, va aproba prin ordin devizele generale actualizate ale documentaţiilor pentru fiecare obiectiv, în baza cărora va deconta situaţiile de plată actualizate pentru lucrările efectiv executate".

De altfel, recurenta face referire la măsurile nr. 7, 9, 11 din procesul-verbal de control fără a arăta care sunt motivele de nelegalitate ale sentinţei recurate, făcând referire la Rezoluţia nr. 304 din 23.06.2014 a Direcţiei Naţionale Anticorupţie, secţia de constatare a infracţiunilor conexe, infracţiunilor de corupţie dar omite faptul că la data la care au fost efectuate cercetările penale erau emise Ordinele de ministru pentru actualizarea devizelor generale la cele trei obiective.

Cu privire la măsura 21 vizând contractarea execuţiei proiectului tehnic pentru unele obiective neaprobate prin hotărâre de guvern, recurenta critică sentinţa instanţei de fond motivat de faptul că nu a analizat actele normative care duc la concluzia că a acţionat ca un mandatar al Ministerului Economiei, respectiv contractul anual (de mandat) încheiat de S.C. A. S.A. cu ministerul de resort pentru anul 2007.

Într-un contract de mandat, mandatarul acţionează în limitele mandatului primit de la mandant dar, în cauza de faţă, în contractul anual pentru anul 2007, nu s-a prevăzut execuţia proiectului tehnic pentru cele 9 obiective - iazuri de decantare - ulterior cele nouă obiective fiind cuprinse în Lista anexă la contractul anual la poziţia "intervenţii calamităţi" dar fără să fie adoptată o Hotărâre de Guvern prin care să se aprobe închiderea iazurilor.

În condiţiile în care contractele de prestări servicii pentru cele nouă obiective au fost încheiate fără a avea o sumă de plată a acestora, fără a exista o hotărâre de guvern, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea în anulare a măsurii nr. 21 dispusă prin actul de control contestat în cauză.

H.G. nr. 1008/2006 pct. 55 la care face referire recurenta, vizează "lucrări de monitorizare post închidere, remediere, intervenţii calamităţi" dar cele nouă iazuri de decantare pentru care au fost încheiate contracte de proiectare nu se aflau în faza post închidere, în cauză nefiind incidente dispoziţiile legale evocate ci dispoziţiile H.G. nr. 644/2007 publicată în Monitorul Oficial la data de 12.02.2007.

Pentru considerentele expuse, recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. urmează a fi respins ca nefondat.

2. Recursurile formulate de Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală vizează măsurile nr. 8, 10, 12, 13, 14, 15, 16 dar şi măsurile nr. 17, 18, 19, 20, criticile formulate de ambii recurenţi urmând a fi analizate împreună.

Dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., au fost invocate formal de recurentul Ministerul Finanţelor Publice, prin recursul formulat recurentul redând pasaje din considerentele hotărârii recurate, fără a arăta care sunt criticile de nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., hotărârea recurată urmând a fi analizată în raport de dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ. raportat la art. 315 C. proc. civ.

Recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea recurată urmând a fi analizată în raport de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. raportat la art. 3041 C. proc. civ.

Astfel, măsurile 8, 10, 12, 13 şi 15 din procesul-verbal de control vizează obiectivele Trotuşi 1 Mai, Baraolt II, Cariera Slănic Nord, Mina Lapoş Sud şi Mina Lapoş Nord, prin care s-a dispus, în esenţă, a fi calculate dobânzile ce urmau a fi virate în contul -Alte venituri x, cod 360150 deschis la Trezoreria operativă a Municipiului Bucureşti.

Criticile formulate de recurenţi vizează faptul că instanţa de fond nu a ţinut cont că pentru plăţile efectuate peste valorile aprobate prin hotărâri de guvern nu au existat devize generale actualizate prin ordin de ministru.

Această critică nu poate fi reţinută în condiţiile în care au fost efectuate lucrări pentru care deşi au fost achitate sume ce depăşeau sumele aprobate la data plăţii, au fost emise ulterior ordinele de ministru prin care s-a aprobat actualizarea devizelor generale, fiind conformate plăţile efectuate de recurent, astfel că dobânda stabilită pentru măsurile contestate nu este datorată, nu are un temei legal, considerentele expuse de prima instanţă fiind corecte, instanţa de fond stabilind corect situaţia de fapt şi drept.

În condiţiile în care lucrările au fost efectuate iar plăţile efectuate au fost confirmate ulterior prin emiterea ordinelor de aprobare a devizelor generale nu pot fi reţinute ca fiind îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale şi nici dispoziţiile art. 731 din Legea finanţelor public nr. 500/2002, invocate de recurentă, cu referire la măsurile nr. 14 şi 16, aflate în strânsă legătură cu măsurile 13 şi 15, nefiind cauzat un prejudiciu în cauză sau plăţi nedatorate pentru care să se calculeze dobânzi, criticile recurentului-pârât urmând a fi respinse.

Cu privire la măsurile 17, 18, 19, 20 din procesul-verbal de control, recurenţii arată că instanţa de fond a nesocotit prevederile Ordinului Ministrului Industriei şi Resurselor nr. 273/2001, pentru aprobarea Manualului de închidere a minelor, redând dispoziţiile ordinului menţionat, fără a arăta motivele de nelegalitate ale hotărârii recurate în raport de actul normativ evocat, instanţa de fond ţinând cont şi de dispoziţiile art. 38 din Legea minelor nr. 61/1995 şi H.G. nr. 1846/2004 privind aprobarea conservării, închiderii definitive şi monitorizarea factorilor de mediu post închidere a unor mine şi cariere etapa a VIII-a în raport de care în mod corect s-a concluzionat că cheltuielile pentru închiderea minelor au fost suportate de reclamantă.

Nu trebuie omis nici Contractul nr. x/2004 încheiat între Ministerul Economiei şi Comerţului în calitate de achizitor şi S.C. A. S.A., în calitate de prestator, obiectul şi preţul contractului fiind stabilit la art. 2, plata documentaţiilor care formează PIA fiind efectuate după încheierea contractului menţionat şi după ce au fost încheiate contractele prevăzute în Programul Anual cu operatorii minieri.

Prin H.G. nr. 1846/2004 au fost aprobate cheltuielile angajate de recurenta-reclamantă pentru obiectivele avute în vedere de recurentul-pârât iar licenţele de exploatare aparţineau statului român.

Potrivit art. 2.1 din Contractul nr. x/2004 de administrare şi gestionare a Programului de Închidere şi Ecologizare a Minelor pe anul 2005 privind lucrările de proiectare, asistenţă tehnică, conservare, închidere subterană, reconstrucţie ecologică şi monitorizare post închidere a minelor de către S.C. A. S.A., aceasta s-a obligat să execute şi să finanţeze lucrările prevăzute în Programului de Închidere şi Ecologizare a Minelor pe anul 2005, în baza Programului anual (liste de lucrări) negociat de achizitor şi prestator, conform art. 4 din H.G. nr. 313/2002 modificată prin H.G. nr. 173/2003 şi H.G. nr. 1158/2004.

Prin H.G. nr. 1846/2004, au fost aprobate alocaţiile bugetare pentru cheltuielile de închidere a minelor, inclusiv pentru cheltuielile aferente planului de închidere, iar plăţile au fost efectuate după încheierea Contractului nr. x/2004 unde sunt indicate şi sumele pentru întocmirea planului de încetare a activităţii şi după încheierea Contractelor, prevăzute în Programul Anual cu operatori minieri.

Faţă de considerentele expuse, criticile invocate de recurenţii-pârâţi urmează a fi respinse în raport de criticile subsumate motivelor de recurs prevăzute de art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.

Recurenta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a criticat sentinţa şi în raport de dispoziţiile art. 274 C. proc. civ. vizând plata cheltuielilor de judecată, critică ce nu poate fi reţinută având în vedere culpa procesuală şi cuantumul rezonabil al cheltuielilor de judecată stabilit prin hotărârea recurată.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 va respinge recursurile formulate de pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia de Control Financiar şi de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 3812 din 19 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursurile declarate de pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia de Control Financiar şi reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei nr. 3812 din 19 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 mai 2018.