Conflict of interest for local councilors: direct patrimonial interest in public land allocation via prior concession request

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 iulie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/24.06.2015, solicitând instanţei anularea acestui raport şi, reanalizând situaţia, să constate că nu există elemente privind încălcarea regimului conflictului de interese, cu consecinţa dispunerii clasării lucrării. Totodată, reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 384 din 28 septembrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 384/28.09.2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x/24.06.2015.

În motivarea recursului, reclamantul a susţinut că instanţa de fond nu a făcut o corectă apreciere a situaţiei de fapt, în raport cu prevederile art. 70-78 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004, pronunţând o hotărâre nelegală şi netemeinică.

Instanţa de fond a reţinut greşit că ar exista un conflict de interese la adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010, întrucât reclamantul nu a avut un interes personal patrimonial direct la data adoptării acesteia, când s-a votat trecerea terenului din domeniul public în cel privat al municipiului şi scoaterea acestuia la licitaţie publică, în vederea concesionării.

Recurentul-reclamant a menţionat că, în aprecierea interesului personal patrimonial existent la data votării hotărârii consiliului local, prin prisma scopului urmărit, prima instanţă s-a raportat în mod eronat la o cerere anterioară, depusă de reclamant în anul 2010, în numele şi pe seama societăţii B. S.R.L., prin care a solicitat concesionarea terenului, însă această cerere nu a fost aprobată niciodată. Totodată, reclamantul nu a avut nicio culpă sau vreo implicare în împrejurarea că autoritatea locală, în Raportul nr. x/14.12.2010 al compartimentului de specialitate la proiectul de hotărâre, a menţionat existenţa cererii depuse de reclamant.

Ca atare, recurentul-reclamant apreciază că, numai în cazul în care era aprobată cererea sa de concesiune şi i se concesiona direct terenul, ar fi fost incompatibil sau s-ar fi aflat în conflict de interese prin participarea la votul de adoptare a hotărârii consiliului local.

Reclamantul consideră că nu avea posibilitatea să anticipeze, în anul 2010, că va participa şi va câştiga o licitaţie publică ulterioară, desfăşurată în anul 2012, pentru a exista măcar o aparenţă a interesului personal patrimonial.

Hotărârea de trecere a terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului nu are caracter individual, licitaţia adresându-se unui număr determinat şi nedefinit de persoane, având caracter normativ. Prin urmare, licitaţia nu a avut loc în condiţiile Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010, ci s-a desfăşurat în condiţiile legii.

Recurentul-reclamant consideră că nu avea posibilitatea să anticipeze vreun beneficiu viitor, pentru că licitaţia publică nu avantajează pe nimeni, toţi participanţii având şanse egale. De asemenea, prin încheierea contractului de concesiune, ca urmare a desfăşurării licitaţiei, nu i s-a creat vreun avantaj de natură patrimonială sau de altă natură, deoarece plăteşte redevenţa corespunzătoare, iar patrimoniul i se diminuează cu valoarea acesteia.

În concluzie, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reclamantul a avut iniţiativa trecerii terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului şi a concesionării prin licitaţie publică, deoarece proiectul de hotărâre nu a fost promovat de reclamant, în calitate de consilier local, ci de către primar. Oportunitatea şi legalitatea proiectului incumbă, deci, unei terţe persoane, şi anume primarul, căruia îi incumbă şi iniţiativa în vederea concesionării.

Totodată, încheierea contractului de concesiune în urma câştigării licitaţiei nu reprezintă un avantaj dobândit potrivit Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010, ci este o consecinţă a licitaţiei publice desfăşurate şi a faptului că reclamantul a avut oferta cea mai bună.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 ianuarie 2016, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 31 ianuarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Orşova nr. 107/22.12.2010, privind aprobarea trecerii terenului în suprafaţă de 240 mp din domeniul public în domeniul privat al Municipiului Orşova şi concesionarea prin licitaţie publică, iar ulterior, la data de 26.11.2012, a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/2012, între concedentul Primăria Municipiului Orşova şi concesionarul A., având ca obiect acest teren, concesionarea facându-se în condiţiile Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.", iar conform art. 77 din acelaşi act normativ:

"Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare."

Dispoziţiile art. 46 alin. (1) din legea nr. 215/2001 prevăd că:

"Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.".

În cauză sunt incidente şi prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru (...)", precum şi dispoziţiile art. 77 alin. (1) din aceeaşi lege, potrivit cărora:

"Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii."

Din cuprinsul acestor dispoziţii legale, rezultă că interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii.

Totodată, se observă că dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Această interpretare este în totală concordanţă cu scopul Legii nr. 161/2003 şi cu principiile enumerate în art. 71 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut existenţa conflictului de interese în ceea ce-l priveşte pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt nefondate.

Instanţa de fond a analizat în mod corect efectele adoptării Hotărârii Consiliului Local, în raport de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, constatând că, la data adoptării Hotărârii nr. 107/2010, reclamantul A., în calitate de administrator al societăţii B. S.R.L., îşi manifestase voinţa de a concesiona terenul ce a făcut obiectul scoaterii din domeniul public şi introducerii în domeniul privat al Municipiului Orşova.

Astfel, conform Raportului întocmit sub nr. x/14.12.2010, la proiectul de hotărâre supus adoptării de către consiliul local, se menţionează că reclamantul A. a solicitat concesionarea terenului în suprafaţă de 240 mp, situat în faţa sediului societăţii B. S.R.L., unde îndeplinea funcţia de administrator, "pentru amplasarea unor structuri plutitoare". Raportul astfel întocmit propune trecerea terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului Orşova, precum şi organizarea unei licitaţii publice deschise, specificând că "terenul va avea ca scop amplasarea unor structuri plutitoare", scop care concordă cu destinaţia menţionată în mod expres de către reclamant, prin cererea sa de concesionare.

Prin urmare, este rezonabil a considera că, la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Orşova nr. 107/22.12.2010, s-a avut în vedere cererea formulată anterior de către reclamant, prin care acesta şi-a manifestat intenţia de concesionare a terenului, iar contractul de concesiune nu putea fi încheiat decât după parcurgerea operaţiunilor prealabile de trecere a terenului în domeniul privat al Municipiului Orşova şi de desfăşurare a licitaţiei publice.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant avea, în ceea ce priveşte dezbaterea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010, un interes patrimonial direct, această Hotărâre reprezentând cadrul normativ care i-ar fi permis să îşi atingă scopul manifest de a concesiona terenul în litigiu, în vederea desfăşurării activităţii comerciale a societăţii comerciale pe care o administra.

Totodată, instanţa de recurs apreciază că nu era necesar ca atribuirea contractului de concesiune să se facă prin procedura încredinţării directe, pentru a subzista cerinţa interesului patrimonial, astfel cum în mod greşit susţine recurentul-reclamant, atât timp cât, prin adoptarea Hotărârii Consiliului Local, s-au creat premisele juridice necesare pentru ca reclamantul să se poată înscrie şi participa la licitaţia publică deschisă şi, ulterior, de a semna contractul de concesiune, în calitate de câştigător al licitaţiei.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate formulată de reclamant cu privire la inexistenţa interesului patrimonial.

Înalta Curte apreciază a fi nefondate şi criticile privind imposibilitatea anticipării, de către reclamant, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local, a beneficiului obţinut cu ocazia încheierii contractului de concesiune nr. 37/2012.

Împrejurarea că prin Hotărârea Consiliului Local s-a aprobat concesionarea terenului prin procedura licitaţiei publice deschise, la care se putea înscrie orice persoană, nu reprezintă o justificare aptă, prin ea însăşi, să înlăture existenţa unui interes patrimonial al recurentului-reclamant A. Această hotărâre a constituit fundamentul desfăşurării procedurii licitaţiei publice, câştigată de reclamant şi a încheierii contractului de concesiune nr. 37/2012, context faţă de care recurentul-reclamant avea posibilitatea reală de a anticipa beneficiile pe care le-ar putea obţine din adoptarea Hotărârii Consiliului Local.

De asemenea, perioada de timp scursă între momentul adoptării Hotărârii Consiliului Local, în anul 2010 şi data semnării Contractului de concesiune, în anul 2012, este irelevantă în stabilirea existenţei conflictului de interese, legea neprevăzând vreo condiţie legată de momentul temporal al concretizării interesului patrimonial, respectiv al obţinerii unor beneficii de către alesul local, ca urmare a nerespectării obligaţiei de abţinere de la dezbaterea şi adoptarea deciziei autorităţii publice.

Argumentul recurentului-reclamant referitor la faptul că iniţiativa adoptării Hotărârii Consiliului Local a aparţinut primarului, nu este de natură a înlătura conflictul de interese, întrucât interdicţia de participare la deliberarea şi adoptarea Hotărârii este stabilită în sarcina consilierului local, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, indiferent de persoana care a iniţiat şi susţinut proiectul de hotărâre.

Un alt set de critici formulate de reclamant priveşte inexistenţa unui avantaj de natură patrimonială, ca urmare a faptului că, aferent contractului de concesiune, acesta achită o redevenţă, care are drept efect diminuarea patrimoniului său.

În realitate, textele de lege incidente în materia conflictului de interese (anterior citate) utilizează expresiile "interes personal" sau "interes personal de natură patrimonială", în ceea ce priveşte beneficiile pe care le-ar putea obţine alesul local. Or, noţiunea de "interes" denotă o sferă a beneficiilor mult mai largă decât un simplu avantaj de natură financiară, calculat matematic, pe care reclamantul l-ar putea obţine din semnarea contractului de concesiune. Interesul vizat de dispoziţiile legale se raportează la posibilitatea alesului local de a prefigura obţinerea unui beneficiu de natură patrimonială, pentru sine sau pentru soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, prin prisma deciziei luate în exercitarea funcţiei publice.

Potrivit art. 2 şi art. 16 din Contractul de concesiune nr. 37/2012, terenul este concesionat în vederea construirii şi exploatării, de către concesionarul A., a unui cheu pentru amplasarea unor structuri plutitoare. Astfel, chiar dacă reclamantul este obligat la plata redevenţei, acesta obţine beneficiul utilizării terenului aflat în faţa sediului societăţii comerciale pe care o administrează, pentru o perioadă de 49 de ani, atingându-şi scopul declarat anterior adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 384 din 28 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 aprilie 2018.