Mayor’s incompatibility upheld: holding administrator role via mandate violates ban

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 februarie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/15.01.2015, emis de pârâtă, solicitând anularea acestuia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2009 din 07 iulie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu intimata Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/15.01.2015, întocmit de pârâtă, cu privire la aspectele referitoare la evaluarea respectării regimului juridic al incompatibilităţilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2009/07.07.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea recursului se arată că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, atunci când a reţinut că reclamantul A. nu s-a aflat în stare de incompatibilitate.

În perioada deţinerii funcţiei de primar, reclamantul a deţinut şi funcţia de administrator al societăţii B. S.R.L., în baza unei procuri autentice, şi, în exercitarea acestei calităţi, a semnat contracte de arendă, situaţie ce se înscrie în cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din legea nr. 161/2003.

Reclamantul a utilizat artificii juridice pentru a induce în eroare orice persoană, inclusiv pe recurenta-pârâtă, întrucât, după validarea sa ca primar şi revocarea din funcţia de administrator (revocare înregistrată la Oficiul Registrului Comerţului), a continuat să exercite acte de administrare a societăţii prin intermediul procurii de administrare acordată de fiica sa. Prin faptele sale, intimatul-reclamant a pricinuit o pagubă bugetului public, constând în suma reprezentând salariile de primar încasate în perioada în care s-a aflat în incompatibilitate.

Prin executarea "în numele şi pentru administratorul unic al S.C. B. S.R.L.", respectiv fiica sa, a mandatului ce i-a fost acordat de aceasta, reclamantul a eludat dispoziţiile legale în vigoare privind incompatibilităţile.

Faptele intimatului-reclamant încalcă atât regimul incompatibilităţilor reglementat de art. 87 alin. (1) lit. d), cât şi legislaţia penală, existând indicii ale săvârşirii infracţiunii de înşelăciune prevăzută de art. 244 alin. (1) din Legea nr. 286/2009 privind C. pen., motiv pentru care recurenta-pârâtă învederează că a sesizat şi Parchetul de pe lângă Judecătoria Călăraşi.

Instanţa de fond a omis să aibă în vedere că exercitarea funcţiei de primar este subsumată interesului public, iar în speţă se observă că intimatul-reclamant s-a folosit de resursele şi cunoştinţele dobândite în exercitarea funcţiei de primar pentru a pune pe picioare propria afacere, concurenţială cu cea a instituţiei în care îşi desfăşura activitatea.

Faţă de aceste aspecte, recurenta-pârâtă consideră că, în perioada 18.06.2008-21.06.2012, intimatul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate prin deţinerea concomitentă a funcţiei de primar şi a celei de administrator al societăţii B. S.R.L., potrivit procurii de mandat autentificată sub nr. x/2008 de BNP C..

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20.11.2015, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-reclamant apreciază că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 se referă, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, la funcţia de administrator al societăţii comerciale şi, prin urmare, nu se poate extinde acest caz de incompatibilitate şi la persoanele care au calitatea de mandatar al administratorului, în timp ce exercită funcţia de primar. Conform acestui text de lege, funcţia de primar este incompatibilă cu una dintre funcţiile expres şi limitativ enumerate de lege, printre care regăsim funcţia de administrator, nu pe aceea de împuternicit/mandatar al administratorului unei societăţi comerciale.

Raportat la dispoziţiile art. 7 lit. e), art. 194 alin. (1) lit. b) şi art. 197 din Legea nr. 31/1990, nu se poate reţine argumentul recurentei-pârâte referitor la deţinerea calităţii de administrator al societăţii B. S.R.L. de către intimatul-reclamant ulterior revocării sale din funcţie, potrivit Hotărârii Adunării Generale a Asociaţilor nr. x/14.07.2008.

Din redactarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, rezultă că, pentru a putea fi reţinută starea de incompatibilitate a alesului local, trebuie ca acesta să deţină simultan ambele funcţii, cea de primar şi cea de administrator al unei societăţii, iar prin folosirea termenului de "funcţie", legiuitorul a avut în vedere calitatea de administrator statutar al unei societăţi comerciale. Or, intimatul-reclamant nu a deţinut, în perioada ce a făcut obiectul controlului derulat de Agenţia Naţională de Integritate, calitatea de administrator statutar al societăţii B. S.R.L.

În ceea ce priveşte procura autentificată sub nr. x/2008, acest act nu este de natură a-i conferi intimatului-reclamant calitatea de administrator statutar al societăţii B. S.R.L. De altfel, această procură a fost revocată implicit, prin emiterea unei alte procuri, autentificată sub nr. x/2010, prin care a fost numit un alt mandatar, fiind, astfel, incidente dispoziţiile art. 1555 C. civ.

Potrivit C. civ., ceea ce este esenţial pentru contractul de mandat este faptul că actele încheiate de mandatar afectează patrimoniul şi angajează răspunderea mandantului. Prin urmare, aparenta stare de incompatibilitate susţinută de recurenta-pârâtă, prin invocarea deţinerii funcţiei de administrator statutar al B. S.R.L. în baza procurii, nu poate fi reţinută.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 31 ianuarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât a deţinut, simultan, funcţia de primar al comunei Unirea, jud. Călăraşi şi funcţia de administrator al societăţii B. S.R.L., în temeiul mandatului acordat de administratorul statutar al societăţii, conform procurii autentificate sub nr. x/2008 de Biroul Notarului Public C..

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Chestiunea de drept supusă analizei instanţei de judecată în prezentul litigiu se referă la incidenţa acestui text de lege, respectiv la stabilirea existenţei sau inexistenţei unei stări de incompatibilitate, în prezenţa unui mandat acordat primarului de către administratorul statutar al societăţii comerciale, printr-o procură autentică, în scopul administrării persoanei juridice.

Reclamantul A. a susţinut că executarea mandatului de administrare acordat prin procura autentificată de notarul public nu atrage starea de incompatibilitate, neexistând o deţinere simultană a funcţiei de primar şi a funcţiei de administrator al unei societăţi comerciale, cazurile de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 fiind de strictă interpretare şi aplicare.

Această interpretare restrictivă a textului de lege a fost împărtăşită şi de instanţa de fond, care a apreciat că îndeplinirea de către reclamant a mandatului acordat de administratorul statutar al societăţii comerciale are loc în condiţiile C. civ. şi nu prezintă relevanţă din perspectiva Legii nr. 161/2003.

Pe de altă parte, prin criticile expuse în cuprinsul recursului, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a susţinut legalitatea Raportului de evaluare nr. x/15.01.2015, apreciind că prima instanţă a realizat o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi pentru a tranşa chestiunea de drept litigioasă, Înalta Curte reţine că scopul principal al instituirii prin lege a incompatibilităţilor este acela de a proteja mandatul şi de a garanta electoratului independenţa persoanei care îl reprezintă. Incompatibilitatea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, urmărindu-se garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice.

Stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, alesul local trebuie să fie nu numai independent, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului public cu o funcţie privată stabilită prin legea specială, alesul local ar putea intra în conflict cu prerogativele şi obligaţiile ce-i revin în această calitate. Astfel, confuzia de competenţe şi de calităţi generată de un asemenea cumul este în dauna funcţiei publice îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

Aplicând aceste principii la cauza de faţă, Înalta Curte constată că reclamantul A. s-a aflat in situaţie de incompatibilitate în perioada evaluată, deţinând şi exercitând atribuţiile de administrator al societăţii comerciale B. S.R.L. în perioada în care a deţinut funcţia de primar, fiind incidente dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Analizând actele depuse în probaţiune la dosarul cauzei, Înalta Curte reţine că, în perioada 19.06.1996-30.09.2008, reclamantul A. a deţinut, împreună cu soţia sa, calitatea de asociat al societăţii B. S.R.L., iar în perioada 19.06.1996 - 14.07.2008 a deţinut şi calitatea de administrator statutar. Revocarea reclamantului din funcţia de administrator s-a realizat prin Hotărârea Adunării Generale a Asociaţilor nr. x/14.07.2008, operaţiune înscrisă în Registrul Comerţului potrivit încheierii judecătorului delegat la Oficiul Naţional al Registrului Comerţului nr. x din 31.07.2008.

Ulterior revocării reclamantului din funcţia de administrator, la data de 02 octombrie 2008, noul administrator statutar al societăţii B. S.R.L., doamna D., a conferit o procură intimatului-reclamant (împreună cu soţia sa), autentificată sub nr. x/2008 de Biroul Notarului Public C., prin care i-a conferit acestuia atribuţiile de administrare a societăţii, pe o perioadă nedeterminată.

În cuprinsul acestei procuri sunt specificate activităţile pe care le vor desfăşura mandatarii, concluzia fiind aceea a acordării unui mandat general şi deplin de administrare a activităţii societăţii.

Acceptarea de către reclamantul A. a mandatului de administrare acordat este dovedită prin semnarea contractele de arendă nr. x/03.09.2009, nr. x/03.09.2009 şi nr. x/04.09.2009, în care societatea B. S.R.L. are calitatea de arendaş.

Acest context factual nu a fost contestat de părţile cauzei, poziţiile contrare fiind exprimate cu privire la efectele juridice pe care le produce procura acordată în vederea administrării societăţii B. S.R.L. în planul incompatibilităţilor prevăzute de Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte apreciază că interdicţia deţinerii de către primar a funcţiei de administrator al unei societăţi comerciale, prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, nu este limitată la situaţia în care acesta are calitatea de administrator statutar, desemnat prin hotărâre a asociaţilor/asociatului unic, fiind deopotrivă incidentă şi în cazul în care funcţia de administrator este atribuită şi exercitată de facto în baza altor acte juridice, respectiv procuri, contracte de mandat, etc.

Această concluzie se impune ca urmare a faptului că ambele modalităţi de desemnare a administratorului societăţii comerciale produc aceleaşi efecte şi anume exercitarea (sau posibilitatea exercitării) de către alesul local a unei funcţii private, incompatibile cu mandatul public acordat de electorat şi cu principiile independenţei şi imparţialităţii persoanei care ocupă funcţia electivă. Atât timp cât primarul îndeplineşte atribuţiile de administrare a activităţii societăţii comerciale, reprezintă această persoană juridică în faţa terţilor şi semnează acte juridice în calitate de reprezentant, este evidentă nerespectarea principiilor anterior enunţate.

Deşi instanţa de fond a reţinut în mod corect că mandatului acordat intimatului-reclamant prin procura autentică îi sunt aplicabile dispoziţiile C. civ. ce reglementează regimul juridic al contractului de mandat, această împrejurare nu este de natură a înlătura starea de incompatibilitate reglementată de dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

Întrucât atributele de administrare a societăţii au fost acordate reclamantului printr-o procură autentică, în raporturile dintre acesta şi mandant, respectiv societate, sau în raporturile cu terţii, vor fi aplicate, în caz de litigiu, doar dispoziţiile C. civ., nu şi dispoziţiile Legii nr. 31/1990, incidente în cazul răspunderii administratorului statutar. Însă regimul juridic aplicabil actului prin care reclamantul a primit atributele funcţiei de administrator nu are efect asupra situaţiei de incompatibilitate reglementată prin lege specială, în stabilirea căreia instanţa de judecată va analiza dacă, prin deţinerea şi exercitarea de către primar a atribuţiilor de administrare, a fost încălcat scopul legiferării incompatibilităţii şi anume asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent.

Or, în cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că, deşi, în mod formal, reclamantul A. a renunţat la calitatea de administrator al societăţii B. S.R.L., la scurt timp după înscrierea acestei situaţii juridice în evidenţele Oficiului Naţional al Registrului Comerţului recurentul-reclamant a reluat atributele funcţiei de administrator, pe care a şi exercitat-o în fapt, eludând, astfel, dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

O interpretare contrară ar lipsi de conţinut dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deschizând posibilitatea exercitării de către primar a atribuţiilor de administrator al societăţii comerciale, deşi textul legal în vigoare la momentul constatării incompatibilităţii (anterior modificărilor legislative operate prin dispoziţiile Legii nr. 87/2017) interzicea chiar şi simpla deţinere a funcţiei incompatibile, independent de exercitarea efectivă a actelor de administrare.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica pârâtei Agenţia Naţională de Integritate, referitoare la greşita aplicare a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, aspect de natură a atrage casarea hotărârii de fond şi reformarea soluţiei primei instanţe.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2009 din 7 iulie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 aprilie 2018.