Judicial suspension of EU fund recovery acts: balancing presumption of legality against well-justified case and imminent harm in inter-enterprise eligibility disputes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E Direcţia Generală Programe Competitivitate, a solicitat suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă - în cuantum de 1.005.392,87 RON, înregistrat cu număr de ieşire din instituţie nr. x/24.08.2015, act administrativ fiscal emis de Ministerul Fondurilor Europene -A.M. P.O.S. C.C.E., Direcţia Generală Programe Competitivitate şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/24.08.2015 în cuantum de 77.560,00 RON, acte administrativ fiscale emise de Ministerul Fondurilor Europene - A.M. P.O.S. C.C.E., Direcţia Generală Programe Competitivitate, până la judecarea pe fond a acţiunii în contencios administrativ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 43/CA/2016 din 01.03.2016, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată şi completată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CCE Direcţia Generală Programe Competitivitate, şi, în consecinţă, a dispus suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/24.08.2015 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/24.08.2015 emise de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 43/CA/2016 din 01.03.2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că, în speţă, considerentele instanţei de fond nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor administrative, ci reprezintă o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.

Împrejurarea reţinută de instanţă că pârâta, prin reprezentanţii săi, a confirmat eligibilitatea societăţii reclamante acum doi ani, constatând îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de lege, fapt ce naşte o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de nelegalitate a proceselor-verbale a căror suspendare se solicită, nu este de natură să susţină îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, pornind cel puţin de la prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ.

De asemenea, contrar celor reţinute de instanţă, admiterea de principiu a caracterului eligibil a cheltuielilor la momentul încheierii contractului de finanţare nu exclude dreptul autorităţii care gestionează fondurile europene de a efectua verificări de fond atât cu ocazia soluţionării cererilor de plată/rambursare, cât şi după acest moment, în măsura în care apar aspecte noi de natură să confere caracter neeligibil cheltuielilor finanţate.

Recurentul susţine că prin hotărârea atacată, în mod greşit, s-a reţinut că ar fi îndeplinită condiţia privind prevenirea unei pagube iminente, în lipsa unui probatoriu concludent şi pertinent, instanţa de fond neindicând, în concret, care sunt dovezile pe care se fundamentează aceste aprecieri.

Mai mult, prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ, determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.

Or, instanţa de fond nu a analizat poziţia procesuală exprimată de autoritatea pârâtă, neindicând considerentele pentru care acestea au fost înlăturate, precum nici cele pentru care a avut în vedere simplele afirmaţii prin care reclamanta invocă iminenta producerii unui prejudiciu, fără a fi susţinute de dovezi, astfel cum acestea sunt reglementate de art. 249 C. proc. civ.

În susţinerea recursului este invocată practică judiciară şi dispoziţii legale incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din data de 08.02.2018, recursul a fost admis în principiu.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin procesele-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. x/24.08.2015, respectiv x/24.08.2015 emise de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - AM POS CCE Direcţia Generală Programe Competitivitate a fost obligată reclamanta să restituie, de îndată, sumele de bani primite ca şi contribuţie nerambursabila, respectiv 1.005.392,87 RON şi 77.560,00 RON, cu motivarea că, în urma verificărilor efectuate privind suspiciunea de neregulă semnalată, echipa de control a constatat că aspectele prezentate în suspiciunea de neregulă se confirmă, în sensul că la data semnării Contractului de finanţare, reclamanta era întreprindere mare, nefiind astfel eligibilă pe o operaţiune dedicată IMM-urilor.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

În susţinerea cazului bine justificat, intimata a menţionat că recurenta-pârâtă a declarat eligibilitatea încă de acum 2 ani. De asemenea, a precizat că s-au încheiat şi pus în executare, cu respectarea tuturor obligaţiilor specifice, contractul de finanţare şi contractele subsecvente de execuţie, a primit toate sumele de bani promise ca finanţare nerambursabilă. În lipsa finanţării nerambursabile, societatea reclamantă nu ar fi putut să dezvolte proiectul aprobat şi nu ar fi angajat niciuna dintre aceste cheltuieli, iar recurenta-pârâtă, prin reprezentanţii săi, a confirmat eligibilitatea societăţii, însă în luna august a acestui an s-a răzgândit şi i-a solicitat plata tuturor sumelor de bani cu care au finanţat nerambursabil proiectul.

Fără a prejudeca fondul litigiului, instanţa de control judiciar apreciază că această condiţie este îndeplinită, raportat la argumentele prezentate de intimată, având în vedere faptul că recurenta, prin reprezentanţii săi, a confirmat eligibilitatea societăţii reclamante acum doi ani, constatând îndeplinirea tuturor condiţiilor prevăzute de lege, motiv pentru care din împrejurările cauzei, rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a proceselor-verbale a căror suspendare se solicită.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce intimatei-reclamante în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Având în vedere cuantumul mare al sumei pe care intimata a fost obligată să o restituie, punerea în executare a proceselor-verbale, efectuată chiar prin poprirea conturilor bancare ar paraliza activitatea acesteia, cu consecinţa pierderii tuturor contractelor situaţie care ar genera daune şi penalităţi, imposibilitatea achitării obligaţiilor scadente, imposibilitatea plăţii salariilor, determinând astfel pierderea angajaţilor şi trecerea acestora în şomaj, cu consecinţa finală a intrării acesteia în faliment.

Condiţia existenţei pagubei iminente rezultă din însăşi emiterea celor două procese-verbale, prin care, intimata a fost obligată să restituie, de îndată, sumele de bani primite ca şi contribuţie nerambursabilă, indiferent dacă aceste procese-verbale au fost sau nu puse în executare.

Un argument în plus, faţă de cele reţinute, îl reprezintă faptul că prin sentinţa civilă nr. 69/CA/2017 - P.I. din 07 iunie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a anulat procesul-verbal nr. x/24.08.2015, iar prin sentinţa nr. 205/2016 - P.I. din 30 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a anulat procesul-verbal nr. x/24.08.2015.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, în numele şi pentru Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 43/CA/2016 din 01 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 aprilie 2018.