Successive suspension of administrative act enforcement under distinct legal bases: non-applicability of res judicata bar between Articles 14 and 15 of Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Fondului pentru Mediu, a solicitat suspendarea executării Deciziei de impunere nr. 85/08.09.2015 emisă de pârâtă, până la soluţionarea defintivă şi irevocabilă a dosarului x/2015, cerere întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din 25.05.2016, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca inadmisibilă şi a admis cererea pârâtei Administraţia Fondului pentru Mediu de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea dosarului penal nr. x/2015 instrumentat de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.A., solicitând casarea hotărârii în parte, cu privire la soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării actului administrativ, şi trimiterea cauzei Curţii de Apel Bucureşti spre rejudecarea pe fond a cererii de suspendare, şi casarea hotărârii în parte sub aspectul soluţiei de suspendare a judecării cauzei până la soluţionarea dosarului penal nr. x/2015 în sensul respingerii acestei cereri.

În argumentarea recursului, s-au arătat următoarele:

Prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 întrucât acestea nu instituie o cauză de inadmisibilitate a cererii de suspendare formulată în temeiul art. 15 în ipoteza admiterii anterior a unei cereri de suspendare întemeiată pe art. 14 din acelaşi act normativ. La momentul soluţionării cererii de suspendare nu se poate cunoaşte soluţia asupra acţiunii de fond, instanţa de fond aplicând dispoziţia legală menţionată la o altă ipoteză decât cea prevăzută în ipoteza textului legal.

Se mai susţine că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, întrucât textul de lege reglementează situaţia în care se formulează mai multe cereri succesive întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu situaţia în care se formulează o cerere întemeiată pe art. 14 şi ulterior o cerere întemeiată pe art. 15 din lege. Acest aspect rezultă din topografia normelor legale invocate, prevederea legală fiind inserată de legiuitor la art. 14, precum şi din reglementarea expresă a posbilităţii juridice de la art. 15 din lege.

Scopul urmărit de legiuitor prin art. 14 alin. (6) este acela de a opri reclamantul să reitereze motive identice după ce i se respinge o cerere de suspendare, ignorând efectul puterii de lucru judecat al hotărârii instanţei, iar nu de a-l împiedica să utilizeze cele două căi procedurale.

În sprijinul argumentaţiei sale reclamanta invocă şi jurisprudenţa ICCJ care confirmă admisibilitatea formulării unei cereri de suspendare în temeiul art. 15, chiar dacă anterior s-a dispus suspendarea în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În fine, se mai arată că sunt greşite consideraţiile instanţei de fond referitor la noţiunea de "aceleaşi motive" care a apreciat că preceperea unor obligaţii de plată accesorii şi agravarea situaţiei financiare a reclamantei nu ar constitui motive diferite/suplimentare, în condiţiile în care decizia atacată conţine obligaţia de plată a unor penalităţi, iar reclamanta a susţinut că ar reprezenta caz bine justificat/pagubă iminentă faptul că între data comunicării Deciziei de impunere şi data formulării celei de a doua cereri de suspendare s-a datora accesorii neavute în vedere la soluţionarea primei cereri de suspendare.

Cu privire la soluţia de suspendare a judecării cauzei reclamanta susţine că instanţa de fond încalcă prevederile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât textul legal nu prevede nici ca infracţiunea să fie săvârşită cu ocazia încheierii actului administrativ, nici ca infracţiunea să ducă la anularea actului administrativ sau la admiterea acţiunii în fond. Cu toate acestea, chiar instanţa de fond a reţinut că există o legătură între infracţiunile ce sunt cercetate în dosarul penal x/2015 şi actul administrativ dedus judecăţii, consideraţie în temeiul căreia s-a şi dispus suspendarea soluţionării cauzei, încheierea atacată sub acest aspect fiind nu numai rezultatul aplicării eronate a normei mai sus menţionate ci şi a unor motive contradictorii.

Reclamanta pe lângă formularea unor critici referitoare la fondul impunerii suplimentare a adus şi critici extrinseci actelor administrative contestate, ceea ce denotă lipsa unei înrâuriri hotărâtoare a cauzei penale asupra hotărârii ce urmează să se dea în prezentul dosar şi demonstrează greşita aplicare a art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că în cauză reclamanta nu a făcut dovada condiţiilor cazului bine justificat şi iminenţei producerii unei pagube. Referitor la suspendarea soluţionării cauzei se apreciază că în mod corect a dispus instanţa de fond această măsură, întrucât rezultatele cercetării penale din dosarul nr. x/2015 vor avea un rol hotărâtor asupra deciziei ce urmează să se pronunţe în soluţionarea acţiunii în anulare promovată de reclamanta recurentă.

1.5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru a apreciat incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunţând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 23 noiembrie 2017.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând încheierea recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantei Societatea A. S.A. este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta reclamantă a solicitat suspendarea executării deciziei de impunere nr. 85/08.09.2015 emisă de pârâta Administraţia Fondului de Mediu, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei în fond, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004. Executarea acestei decizii era suspendată, la momentul învestirii primei instanţe, prin efectul sentinţei civile nr. 2753/27.10.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2015, la cererea reclamantei formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a apreciat că formularea cererii de suspendare în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă în condiţiile în care reclamanta a solicitat şi obţinut suspendarea acestei decizii de impunere în temeiul art. 14 din acelaşi act normativ, sancţiune prevăzută de art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. S-a apreciat în acest context că, prin noţiunea de "aceleaşi motive", legiutorul nu a înţeles altceva decât circumstanţele invocate de reclamant în dovedirea condiţiei cazului bine justificat, precum şi a celei referitoare la paguba iminentă.

Soluţia primei instanţe este nelegală, reflectând interpretarea şi aplicarea eronată a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Potrivit art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 "Nu pot fi formulate mai multe cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive". Această dispoziţie legală constituie o aplicaţie specială a excepţiei autorităţii de lucru judecat în materia contenciosului administrativ, referitor la cererea de suspendare a executării actului administrativ, prin care legiutorul a reglementat interdicţia formulării mai multor cereri de suspendare cu acelaşi obiect, pentru aceleaşi temeiuri şi între aceleaşi părţi.

Inadmisibilitatea prevăzută de norma mai sus menţionată vizează în exclusivitate numai cererile de suspendare formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru că prin ipoteză se soluţionează între aceleaşi părţi, au acelaşi obiect, respectiv suspendarea executării aceluiaşi act administrativ, iar prin reiterarea aceloraşi motive în cadrul celei de a doua cereri se încalcă autoritatea de lucru judecat a primei hotărâri. Interdicţia formulării unei a doua cereri de suspendare a executării unui act administrativ pentru motive identice poate fi imaginată, aşa cum în mod judicios s-a remarcat în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, numai în cazul în care prima cerere de suspendare a fost respinsă, pentru că în situaţia admiterii, cea de a doua cerere ar fi lipsită de interes, iar art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, pentru această din urmă ipoteză, ar rămâne fără aplicare.

Legiutorul s-a preocupat şi de reglementarea interdicţiei formulării mai multor cereri de suspendare a actului administrativ pentru aceleaşi motive în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004. Art. 14 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este normă complementară a art. 15 din acelaşi act normativ, prin efectele dispoziţiei legale de trimitere prevăzută de art. 15 alin. (2) care prevăd aplicarea corespunzătoare a interdicţiei formulării de cereri de suspendare succesive pentru aceleaşi motive în cadrul procesual reglementat de această normă.

Această abordare normativă, demonstrează că legiutorul a înţeles să reglementeze inadmisibilitatea formulării unor cereri succesive de suspendare a executării actului administrativ numai în cadrul aceleiaşi categorii de cereri, respectiv a celor prevăzute de art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004, după caz, pentru că numai în cadrul fiecărei categorii se poate valida afirmaţia identităţii de părţi, de cauză şi de obiect între două sau mai multe cereri.

Hotărârea pronunţată asupra unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu are autoritate de lucru judecat în raport de o nouă hotărâre de suspendare pentru aceleaşi motive solicitată în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, pentru că între cele două cereri cu care au fost învestite instanţele judecătoreşti nu există identitate de obiect. În această materie, identitatea de obiect nu se verifică numai prin raportare la constatarea identităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită prin cele două cereri, ci şi prin verificarea identităţii dimensiunii temporale a măsurii solicitate, în ale cărei limite se poate pronunţa instanţa astfel învestită.

Or, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 se poate solicita/acorda suspendarea până la pronunţarea instanţei de fond, iar în temeiul art. 15 până la rămânerea definitivă a cauzei, diferenţele sub aspect temporal ale celor două cereri şi hotărâri fiind evidente. Este adevărat, că potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condiţiile art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, însă este vorba de un efect legal (ope legis), condiţionat de o anumită soluţie a instanţei de fond asupra cererii de anulare a actului administrativ, şi nu un efect al hotărârii judecătoreşti asupra suspendării efectelor acestuia, care se bucură de autoritate de lucru judecat.

Însă, art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 constituie un argument suplimentar în favoarea admisibilităţii cererii de suspendare formulată în temeiul art. 15 din lege, în condiţiile în care persoana vătămată solicitase şi obţinuse suspendarea executării actului administrativ în condiţiile art. 14, pentru aceleaşi motive, legiutorul extinzând efectele acestei suspendări peste limita iniţială (pronunţarea instanţei de fond) în situaţia în care a fost admisă acţiunea pe fond şi nu se solicitase şi obţinuse suspendarea executării actului administrativ în temeiul art. 15.

Prin urmare, sunt fondate criticile reclamantei referitoare la soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de suspendare a executării deciziei de impunere nr. 85/08.09.2015 emisă de pârâta Administraţia Fondului de Mediu din încheierea atacată, aşa încât pentru a se da posibilitatea instanţei de fond de a soluţiona cererea de suspendare se impune casarea încheierii, sub acest aspect, şi trimiterera cauzei spre rejudecare.

Referitor la cererea de suspendare a judecării cauzei, instanţa de control judiciar consideră că dispoziţiile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză, pentru că aşa cum în mod temeinic a reţinut instanţa de fond, textul legal menţionat vizează situaţia în care s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ atacat. Fiind o normă specială şi derogatorie de la art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., care presupune o interpretare restrictivă a textului legal, rezultă că se prevede posibilitatea continuării judecăţii la cererea persoanei vătămate prin emiterea sa numai în ipoteza în care infracţiunea are legătură evidentă cu actul administrativ, fapta pretins imputată fiind săvârşită în procedura de pregătire, întocmire sau emitere a actului administrativ contestat, iar infracţiunile pentru care este cercetată reclamanta nu se încadrează în această categorie.

Pe de altă parte, nu se poate susţine că constatarea săvârşirii infracţiunilor de evaziune fiscală şi fals în declaraţii în formă continuată, constând în aceea că reclamanta ar fi înregistrat operaţiuni fictive în contabilitate prin care a fost denaturată realitatea îndeplinirii obiectivelor minime prevăzute în anexa nr. 3 din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, nu ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce se va da în cauză, şi nu ar justifica suspendarea judecării cauzei în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.

Însă, existenţa procesului penal nu prezintă aceste valenţe în raport de cererea de suspendare a executării deciziei nr. 85/08.09.2015, care prin caracterul ei urgent se impune a fi analizată şi soluţionată de instanţa de fond.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.A., va casa încheierea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. S.A. prin administrator judiciar B. împotriva încheierii de şedinţă din 25 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 19 aprilie 2018.